最高法： 合同約定工程結算以财政評審結果為準，法院會直接采納财...

裁判要旨

一般而言，人民法院審理工程價款結算糾紛案件中，如果當事人明确約定“竣工結算以審計部門評審結果為準”，則應尊重當事人的意思自由，按照約定處理；這并不影響人民法院對審計機構出具報告的合法性、合理性負有審查義務及權力，實踐中不宜不經審查就直接予以采納。如經審查，确有證據證明審計意見（或結論）存在明顯不真實、不客觀、不合理之處，該審計意見則不應作為認定案涉工程價款結算的依據。

相關資料

《最高人民法院關于人民法院在審理建設工程施工合同糾紛案件中如何認定财政評審中心出具的審核結論問題的答複》

财政部門對财政投資的評定審核是國家對建設單位基本建設資金的監督管理，不影響建設單位與承建單位的合同效力及履行。但是，建設合同中明确約定以财政投資的審核結論作為結算依據的，審核結論應當作為結算的依據《2015年全國民事審判工作會議紀要》49.依法有效的建設工程施工合同，雙方當事人均應依約履行。除合同另有約定，當事人請求以審計機關作出的審計報告、财政評審機構作出的評審結論作為工程價款結算依據的，一般不予支持。合同約定以審計機關出具的審計意見作為工程價款結算依據的，應當遵循當事人締約本意，将合同約定的工程價款結算依據确定為真實有效的審計結論。承包人提供證據證明審計機關的審計意見具有不真實、不客觀情形，人民法院可以準許當事人補充鑒定、重新質證或者補充質證等方法糾正審計意見存在的缺陷。上述方法不能解決的，應當準許當事人申請對工程造價進行鑒定。《重慶市高級人民法院 四川省高級人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件若幹問題的解答》

五、當事人請求以審計單位的審計意見作為确定工程造價依據的，如何處理？

答：建設工程施工合同未約定工程造價以審計單位的審計意見或者财政評審機構作出的評審結論為準，當事人請求以審計單位作出的審計意見、财政評審機構作出的評審結論作為确定工程造價依據的，人民法院不予支持。建設工程施工合同約定工程造價以審計意見為準，但審計單位未能出具審計意見的，人民法院應當對審計單位未能出具審計意見的原因進行審查，區分不同情形分别作出處理：

（一）因承包人原因導緻未能及時進行審計的，如承包人未按照約定報送審計所需的竣工結算資料等，承包人請求以申請司法鑒定的方式确定工程造價的，人民法院不予支持；

（二）因發包人原因導緻未能及時進行審計的，如發包人收到承包人報送的竣工結算資料後未及時提交審計或者未提交完整的審計資料等，可視為發包人不正當地阻止條件成就，承包人請求以申請司法鑒定的方式确定工程造價的，人民法院予以支持；

（三）因審計單位原因未及時出具審計意見的，人民法院可以函告審計單位在合理期間内出具審計意見。審計單位未在合理期間内出具審計意見又未能作出合理說明的，承包人請求以申請司法鑒定的方式确定工程造價的，人民法院予以支持。

中華人民共和國最高人民法院民 事 裁定 書（2021）最高法民申1739号

再審申請人（一審被告、二審上訴人）：海南三亞灣新城開發有限公司。住所地：海南省三亞市三亞灣新城路8号。法定代表人：楊傳軍，該公司董事長。被申請人（一審原告、二審被上訴人）：海南第二建設工程有限公司。住所地：海南省定安縣塔嶺新區塔北路海南盛達-見龍苑商鋪D棟。法定代表人：張國勝，該公司董事長。一審第三人：海南省三亞市人民政府。住所地：海南省三亞市吉陽區新風街257号。法定代表人：包洪文，該市市長。

再審申請人海南三亞灣新城開發有限公司（以下簡稱新城公司）因與被申請人海南第二建設工程有限公司（以下簡稱二建公司）、一審第三人海南省三亞市人民政府（以下簡稱三亞市政府）建設工程施工合同糾紛一案，不服海南省高級人民法院（2020）瓊民終134号民事判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭進行了審查，現已審查終結。

新城公司根據《中華人民共和國民事訴訟法》第二百條第一項、第二項、第四項、第六項的規定申請再審，請求：1.撤銷二審判決，并對本案進行再審；2.改判原判決第一項為：按照海南省三亞市審計局（以下簡稱三亞審計局）出具的《審計報告》（三審投報〔2018〕86号，以下簡稱《審計報告》）确定工程結算價款，并在此基礎上判決新城公司僅應向二建公司支付剩餘工程款.03元；或者，對案涉工程造價重新鑒定，并根據該結果改判新城公司應向二建公司支付的工程款數額；3.維持原判決駁回二建公司的其他訴訟請求。事實和理由：（一）原審法院認定本案基本事實缺乏證據證明。本案中，《三亞灣新城水系項目河道排洪工程第伍标（B3和C标）段施工合同》（以下簡稱《施工合同》）的結算方式及依據是決定結算價款金額的基本事實問題。但原審法院“以鑒代審”，未對上述基本事實進行審查認定，導緻本案鑒定所采用的結算方式缺乏證據證明或相應證據未經質證；而且，鑒定機構采用的結算方式與合同約定明顯不符，新城公司提交的新證據足以推翻其鑒定結論。本案鑒定過程中，《施工合同》和财評單價明細均已作為送鑒材料提交給鑒定機構。然而，鑒定機構卻未按照合同約定的“預算單價”（即财評單價）進行工程造價鑒定，而按照定額方式另行組價并據此出具了《鑒定意見書》。

原審法院對于上述事實問題完全是按照鑒定機構的“解釋”進行确認，而未通過法庭調查予以認定。合同價款形式及結算方式屬于法律問題而非“專門性問題”，原審法院上述有關是否另行組價進行鑒定的問題，實際是有關《施工合同》價款形式、結算方式的問題，而該等問題應為本案鑒定的重要前提，應由人民法院根據雙方當事人的真實意思進行審查并做出認定後，再由鑒定機構依據人民法院的認定情況繼續鑒定。鑒定機構無權在人民法院未對此作出認定的情況下，擅自對上述問題進行“解釋”及按照自行認定的結算方式進行鑒定。原審法院簡單粗暴地認為“鑒定機構均作出了合理合法的解釋”，直接采納了鑒定機構對上述問題越權作出的“解釋”。上述情況已明顯構成“以鑒代審”。财評單價明細是否為合同附件也屬于事實問題，非“專門性問題”，應由人民法院進行審查認定後作為鑒定依據。但本案鑒定機構“越俎代庖”擅自對上述情況進行認定，原審法院“以鑒代審”未通過法庭調查等程序來進行審查認定，直接導緻本案鑒定結論明顯錯誤。鑒定機構對合同價款形式及結算方式的約定理解明顯與合同約定及客觀事實不符，《施工合同》應按照财評單價進行結算及鑒定，進而導緻《鑒定意見書》的鑒定結論明顯錯誤。

根據《施工合同》及招标文件的約定，該合同并非可調價格合同，應按照預算單價（即财評單價）進行結算。《施工合同》原件中，财評價格明細作為《施工合同》的附件，并且與合同主文一并加蓋了騎縫章，該份附件與送鑒資料中的财評價格明細完全相同，充分證明财評價格明細是《施工合同》的組成部分。新城公司與二建公司均對《鑒定意見書》的征求意見稿提出了未按合同約定的财評單價計取綜合單價的意見，說明雙方均認為案涉工程的綜合單價應執行合同約定的财評單價；合同在履行過程中的付款情況亦印證了《施工合同》應當按照預算單價進行結算，而不得另行組價。《鑒定意見書》對于部分簽證項目單價認定錯誤、補報工程和簽證項目運距認定錯誤，其審定的上述項目的造價明顯缺乏證據證明的問題，導緻因此多計造價至少.32元：《鑒定意見書》對部分簽證未按合同約定的方式審定工程造價，導緻工程造價多計.24元；鑒定機構在補報工程中多計運距，導緻工程造價至少多計.08元。對于案涉四份收量确認單和兩份簽證項下的工程，應當适用收量确認單和簽證中确認的運距，而非運距确認單中确認的10km。本案鑒定程序嚴重違法，《鑒定意見書》明顯依據不足，不能作為認定案件事實的根據，進而直接導緻本案認定案涉工程結算價款缺乏證據證明。

（二）新城公司提供的新證據，足以推翻原判決。新城公司在再審申請中提交的《施工合同》原件，屬于“新的證據”，其中所附工程預算單價與财評單價明細完全一緻，并且與合同主文一并加蓋了騎縫章，充分證明财評價格明細即是《施工合同》的附件，合同約定的預算單價即為财評單價，進而鑒定機構的認定完全錯誤，足以推翻原判決。新城公司提交的新證據中，包括新城公司在案涉工程相關資料中發現的《施工合同》原件。該份證據中的财評單價明細與送鑒資料中的财評單價明細完全相同，且與《施工合同》裝訂在一起，一并加蓋騎縫章，足以證明财評價格明細是《施工合同》的組成部分。該份證據足以推翻《鑒定意見書》的鑒定結論，進而推翻原判決。因案涉《施工合同》簽訂于2011年2月28日，距離二建公司提起本案訴訟已經時隔近七年，且案涉工程相關資料繁多、資料經過多次交接，故新城公司在原審審理過程中未找到該份《施工合同》原件，并因該等客觀情況未能在原審審理過程中提交此份證據。在原判決作出後，新城公司方才在整理項目資料時發現了該份證據。新城公司委托專業造價咨詢公司就《鑒定意見書》出具的審核報告，系在原審庭審結束後形成的，同樣屬于“新的證據”；該證據充分證明了《鑒定意見書》存在違反合同約定另行組價、簽證項目單價認定錯誤、補報工程和簽證項目運距的認定錯誤等問題，導緻多計結算價款.77元。

（三）原審法院适用法律錯誤。原審判決認定新城公司與二建公司簽訂的《施工合同》合法有效，即應按照雙方約定的計價和結算方式确定案涉工程的工程價款。雙方當事人已經明确在《施工合同》中約定以财評單價計算工程結算價款、并應以政府審計部門的評審結果作為結算依據，故應當尊重當事人的意思自治，依據《施工合同》約定，以審計結果作為竣工結算的依據，不應以鑒定結果作為依據，更不應在鑒定過程中另行組價。因此，在三亞審計局已經就案涉工程出具《審計報告》的情況下，根據《施工合同》的約定，即應當将《審計報告》的審計結果作為結算依據。退一步講，即便認為《審計報告》存在原審法院所稱“與施工事實不符”的情況，則根據《最高人民法院建設工程施工合同司法解釋（二）理解與适用》一書，應當由申請鑒定的一方（即二建公司）先行舉證證明《審計報告》存在與施工事實不符的情形，并僅能就不符部分另行通過司法鑒定确定造價，而不應全盤推翻《審計報告》的審計結果。但二建公司根本沒有提供任何證據證明《審計報告》存在“與施工事實不符”的情況。原審法院在沒有證據證明上述事實的情況下，即對案涉工程全部進行了造價鑒定，并僅以《審計報告》的審核結果與《鑒定意見書》不符，即推定《審計報告》“與施工事實”不符，同樣構成“以鑒代審”的情況，且明顯缺乏依據，更違背了當事人的約定，适用法律明顯錯誤。（四）原審法院認定事實的主要證據未經質證。财評單價明細是否屬于《施工合同》的附件，直接決定《施工合同》的結算方式及結算結果，屬于本案應予查明的基本事實。但原審法院未對财評單價明細是否屬于合同附件進行質證，而簡單粗暴地采納鑒定機構關于财評單價明細并非《施工合同》附件的解釋，導緻其在認定上述事實情況時主要證據未經質證。

二建公司提交意見稱，原審法院與鑒定機構各司其職，不存在“以鑒代審”情形。原審期間，新城公司有充分的時間，包括《鑒定意見書》作出後及一審判決後，但未提交帶有附件2“工程預算清單”的《施工合同》。“财評單價”不等于預算單價，新城公司在施工過程中亦并未同意将其作為結算價格使用。即使“财評報告”确實是作為合同附件2存在，但根據合同的約定，仍然無法得出“财評單價=預算單價”的結論。鑒定報告對工程量及價格的确認均有合法依據。（一）關于運距。1.鑒定機構根據各方簽證确認的距離進行核價，沒有任何問題。2.新城公司再審依據的四份簽證是對土方量的确認單，而非對運距的确認。（二）關于簽證價格。新城公司對簽證價格僅是初步審核，并非最終結論，而最終結論仍有賴于第三方的審核。在新城公司明确表明審核價格不作為最終結論的情況下，鑒定機構另行審定價格符合新城公司的意思表示。此外，《施工合同》形成于本案一審前，新城公司在一審中已将合同公證并作為證據提交。新城公司判決後另行單方委托造價咨詢公司出具的《結算報告書》更不屬于“新證據”。原審法院程序合法，理解和适用法律正确。本案一審不存在對某份證據未組織質證的情況，新城公司稱“原審法院未對财評單價明細是否屬于合同附件進行質證”失實。

三亞市政府提交書面意見稱，原審法院存在未查明或遺漏查明的案件事實。未查明招标投标活動事實過程程序情況，也未查明招标文件中“招标文件所規定的工程結算以審計部門審計結果為準”以及施工方在投标文件中相應招标文件的事實情況。未查明《施工合同》專項條款第33.1條明确約定結算方式（結算總價的計算公式）的事實情況。未查明審計過程中，審計單位組織各方查看現場和初稿對賬等事實。未查明三亞市審計單位委托第三方相關具有鑒定資質的鑒定機構的鑒定過程和事實，如是否簽訂相關委托合同等。未查明财評清單實為施工合同附件，直接采信鑒定機構意見，存在以鑒代審問題。未查明合同所約定的具體結算方式為預算單價結算模式，而直接采信鑒定機構所認定的可調價合同并另行組價的鑒定意見，存在以鑒代審問題。本案中，原審法院從未對三亞市審計部門出具的審計報告進行過任何實質性審查，二建公司亦從未舉證證明審計報告失實或與施工實際情況不符的客觀證據。案涉《施工合同》《招标公告》《招标文件合同協議書》明确約定“施工結算以審計部門評審結果為準”。施工方既然投标中标，就應視為中标人的承諾。關于施工合同結算方式的約定，是合同雙方真實意思表示，且未違反任何法律規定，合法有效，應當遵照執行。

根據法律規定，既然合同明确約定“施工結算以審計部門評審結果為準”，應當以市審計局的審計結論作為本案的判決依據。隻有在審計結論作為結算依據的合同約定被認定無效的情況下，才能引用其他鑒定結論作為判決的依據。原審法院有變相允許工程施工方單方變更合同實質性條款内容之嫌，違反招标投标法相關原則性規定。案涉工程依法經過公開招投标，“招投标文件或施工合同中所約定的工程結算以審計部門審計結果為準”的規定内容，屬于招投标文件之中的“實質性内容”，是所有競标人面對的同等條件。施工方參與投标，則應視為其已經知曉并同意了該招标文件的内容。如果該條件在實際履行過程中不被遵從，則對其他投标人将形成實質上不公平、不對等，損害其他競争方的利益，同時還違反了市場的誠信原則。案涉鑒定機關出具鑒定意見書的過程存在問題。1.對各方存在争議的問題或鑒定公司對相關問題把握不準的情況，鑒定機關并未申請委托人組織案件各方當事人進行補充舉證或詢問各方當事人形成一緻意見确認後再進行鑒定，亦未向委托法院提出鑒定單位的意見供法院選擇，待委托法院确認後再進行鑒定，而是自行主觀判斷作出結論。2.關于綜合單價的計取，在當事人各方均認為應按合同約定的财評單價計取的情況下，鑒定機關卻自己認為約定不明，自行另行組價。

3.一審鑒定機關出庭作證程序違法，鑒定機構主要指派法定代表人出庭接受質證，其法定代表人并非《鑒定意見書》的鑒定人。4.在新城公司和三亞市政府對于鑒定意見書多計工程量的項目及同一項目多計工程量的數額提出異議，要求其提供工作底稿或提供具體的鑒定計算方式進行核算核對的情況下，鑒定公司拒絕提供，導緻其鑒定結論無法核實。5.鑒定意見書鑒定結果偏差大。鑒定機構出具《鑒定意見書》征求意見稿，鑒定所涉訴工程項目竣工結算造價為5510.76萬元,經當事人雙方提出意見後所出具的《鑒定意見書》的鑒定結果變為4699.64萬元,兩次鑒定結果相差811.12萬元，偏差率14.72%，而根據《建設工程造價咨詢成果文件質量标準》（CECA/GC7）第11.3.6條的規定，鑒定成果文件的綜合誤差率應小于3%。原審法院認定結論不嚴謹。原審合議庭從未組織各方對審計報告内容的深入審查和對報告内容的實質性調查，卻在判決中直接認定審計報告不實、不客觀、不準确。存在兩個結算文書情況下，存在各方均不服的情況下，原審法院未經對審計報告内容進行實質性審查情況下，卻直接認定審計報告不實、不客觀、不準确，直接采信鑒定機構意見。

本院經審查認為，本案系民事申請再審案件，應當圍繞當事人主張的再審事由是否成立進行審查。因此，本案的審查重點為原審法院根據《鑒定意見書》确定案涉工程價款是否妥當以及該鑒定意見是否存在錯誤等問題。

根據原審法院查明的事實，二建公司與新城公司合同約定以海南省三亞市财政局投資評審中心審核結果.33元作為預算造價,該價格亦為中标合同價。三亞審計局出具審計報告核定案涉工程造價為.03元，遠低于預算造價和中标合同價，僅為69%。而二建公司于原審中表示在施工過程中有增加簽證工程量并提供相應簽證作為證據予以證明。新城公司雖表示簽證隻是證明工程量有變更，同時主張工程量有減少，但卻未對其主張提供證據予以證明。事實上，案涉工程經竣工驗收交付使用多年，三亞審計局未能在合理期限内作出審計報告。一般而言，人民法院審理工程價款結算糾紛案件中，如果當事人明确約定“竣工結算以審計部門評審結果為準”，則應尊重當事人的意思自由，按照約定處理；這并不影響人民法院對審計機構出具報告的合法性、合理性負有審查義務及權力，實踐中不宜不經審查就直接予以采納。如經審查，确有證據證明審計意見（或結論）存在明顯不真實、不客觀、不合理之處，該審計意見則不應作為認定案涉工程價款結算的依據。該觀點亦可見于《2015年全國民事審判工作會議紀要》第49條關于“承包人提供證據證明審計機關的審計意見具有不真實、不客觀情形，人民法院可以準許當事人補充鑒定、重新質證或者補充質證等方法糾正審計意見存在的缺陷。

上述方法不能解決的，應當準許當事人申請對工程造價進行鑒定”的内容。原審中，新城公司曾質詢鑒定機構并認為其并未采取合同約定的定價标準；鑒定人員回複稱送鑒的财評文件“未與合同裝訂成一本”“未加蓋騎縫章”“并非合同附件”。經查，送鑒材料系由二建公司送鑒、經過雙方質證确認；又因《施工合同》屬于認定本案基本事實的核心證據，且合同副本在送至鑒定機構前已經雙方質證确認，新城公司并未提出異議。故新城公司于申請再審期間主張《鑒定意見書》未依據合同附件2中的财評單價明細和簽證項目單價出具鑒定意見、原審法院因采信《鑒定意見書》導緻認定事實有誤等，理據不足，本院不予支持。而新城公司于二審庭審中稱，《審計報告》中的工程款數額隻是“預估價、并非固定總價”，另一方面又于申請再審期間請求本院，按照三亞審計局出具的《審計報告》确定案涉工程結算價款；顯然，新城公司于本案所述内容，邏輯難以自洽。因此，原審法院根據公平原則以及前述案件情況，并綜合考慮雙方對工程結算款存在分歧、審計報告與施工事實不符等因素，準許二建公司申請對工程造價進行鑒定，并認為鑒定機構對另行組價、子目套用定額錯誤等問題的回複均已作出合理合法的解釋，遂以《鑒定意見書》作為認定案涉工程價款的依據，符合本案實際情況，并非“以鑒代審”，處理意見亦較為公允，本院予以認可。而新城公司雖主張原審法院适用法律錯誤且“以鑒代審”、相應證據未經質證、鑒定程序違法等，但卻未能提供充分、有效的證據予以證明，故本院不予支持。

此外，原審中，合同雙方當事人在鑒定聽證時已對送鑒樣本進行質證并确認樣本真實性；鑒定機構針對異議亦答複稱，雙方已經對運距等送檢材料進行簽證确認。故新城公司雖主張鑒定機構認定的運距标準不合理、未按合同約定審定簽證造價、原審法院認定事實的主要證據未經質證等，但卻未提供充分、有效的證據予以證明；另一方面，新城公司提供的2011年6月5日後的四份收量确認單和四份簽證，亦不足以推翻其與二建公司已共同認可送鑒樣本真實性的事實。新城公司申請再審期間向本院提交了《施工合同》原件以及該公司在原審判決後自行委托有關專業機構出具的意見即《結算審核書》，根據《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第三百八十七條、第三百八十八條的規定，新城公司不僅無法證明其逾期提供證據的理由成立，且前述證據材料也無法證明原判決的裁判結果錯誤，故本院不予采信。

綜上，新城公司的再審申請不符合《中華人民共和國民事訴訟法》第二百條規定的情形。本院依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條第一款，《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第三百九十五條第二款的規定，裁定如下：

駁回海南三亞灣新城開發有限公司的再審申請。

審判長劉少陽審判員孫祥壯審判員黃西武二〇二一年五月十八日書記員張賓