【關鍵字】重大利益 行政許可 建設工程規劃許可
【案情簡介】
原告：徐新榮、黃繼芳、鐘冠玉、劉居燦
被告：武平縣城鄉規劃建設局
第三人：武平縣第二中學
1997 年間，四原告購買了武平縣人民政府出讓的武平縣平川鎮政府路的國有土地進行建房，北面為政府路，南面為與第三人教學樓相鄰的通道。2004年，第三人将已 取得的原武平縣教育局辦公用房拟新建武平二中現代教育中心大樓。2004年4月21日，武平縣發展計劃局作出批複，同意第三人在校址内興建現代教育中心大 樓。此後，第三人向被告提出建設工程規劃許可申請，填寫了建設工程規劃許可證申請審批表。被告根據《福建省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》規定的 程序，制作了用地紅線圖，在規劃用地紅線内确定建設工程規劃設計範圍，審查了初步設計方案圖和施工圖，簽發了放樣圖，并于2004年9月28日，向第三人 頒發了建設工程規劃許可證。該許可證載明：占地面積為850平方米，層數為7層，建築面積為5 180平方米，建築高度為26．1米。根據被告提供的由武平縣測繪隊測繪的放樣圖可知，武平二中現代教育中心大樓與諸原告房屋的間距最小處為9．47米， 最大處為20．72米。四原告對第三人于2004年11月9日開始施工建設并無異議。
原告訴稱，被告的許可違 反了《福建省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》關于建築物間距的規定。被告在審查武平二中現代教育中心的行政許可過程中，明知此項行政許可直接關系 到諸原告的重大利益，而未告知原告進行陳述和申辯，也未将其準許的行政許可予以公開，違反了《中華人民共和國行政許可法》關于行政許可程序的規定。另外， 該建築設計違反了國家計委發布的《中小學建築設計規範》關于層數的規定。綜上，被告頒發的2004—232号建設許可證，無論在實體上，還是在程序上都是 違法的，請求法院予以撤銷。
被告辯稱，《福建省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》第四十五條有關間距的規 定特指“多層住宅”，但四位原告的房屋均為商住樓，而對于商住樓的間距目前法律法規并無明确規定。因此，原告房屋與武平二中現代教育中心之間的間距隻應滿 足最小防火間距6米即可。被告在向第三人頒發建設工程規劃許可證完全遵循了《福建省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》規定的核發建設工程規劃許可證 的程序。被告對第三人的申請已實際受理并作出決定，另隻有重大事項才須告知利害關系人或組織聽證。國家計委發布的《中小學建築設計規範》并非法律法規，行 政訴訟是依據法律法規來審查具體行政行為的合法性。故頒發規劃許可證的具體行政行為證據确鑿，适用法律法規正确，符合法定程序，請求法院判決維持。
第三人述稱，所建的教學樓沒有違反《福建省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》的規定。第三人的建設工程規劃許可證是依據《中華人民共和國城市規劃法》的規定申請取得的，被告在頒證過程中，沒有違反行政許可的法定程序。請求法院判決維持該行政許可。
【裁判要點】
經 法院審理認為，被告依照《福建省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》第四十一條第二款規定的程序，給第三人頒發建設工程規劃許可證，程序合法。多層住 宅是借助公共樓梯解決垂直交通，層高為4至6層，按套型設計的城市集合住宅。四原告的住宅是一戶一幢的普通民宅，第三人的建築是綜合教學樓，均不屬于多層 住宅。故武平二中現代教育中心大樓的規劃設計不适用《福建省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》第四十五條第二款關于多層住宅間距的規定。國家計委發 布的《中小學建築設計規範》第5．2．1條對中學教學樓層數作了規定。該規範第5．2．1條規定了中學教學樓“不應超過五層”，但該規範附錄二規範用詞說 明中第一條第2項說明，“不應”是在正常情況下均應這樣做的用詞，并非禁止性規範。《中華人民共和國行政許可法》規定，行政機關對行政許可進行審查時，發 現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人，但重大利益在法律上無明确界定。《行政許可法》規定行政機關作出的準予行政許可決定，應當 予以公開，公衆有權查閱，但未明确規定公開的方式。行政許可在行政機關辦公場所公開，允許公衆查閱，應視為已經公開。綜上，被告頒發規劃許可證的行政許可 行為事實清楚，适用法律、法規正确，程序合法。原告提出的被告向第三人頒發建設許可證在實體上和程序上都是違法的主張沒有法律和事實依據，其要求撤銷 2004—232号建設工程規劃許可證的訴訟請求，不予支持。被告提出的其頒發規劃許可證的具體行政行為證據确鑿，适用法律、法規正确，符合法定程序，法 院予以确認。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規定，判決維持被告武平縣城鄉規劃建設局于2004年9月28日頒發給第三人武平縣 第二中學的2004—232号建設工程規劃許可證。
【争議焦點】
本案中被告給第三人頒發的建設工程規劃許可證是否合法？
【法理評析】
本案的争議焦點為被告給第三人頒發的建設工程規劃許可證是否合法？這涉及到行政許可的問題。所謂行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。考查被告給第三人頒發的許可證是否合法可以從幾個方面來看。
首 先，考察被告是否有職權為第三人頒發許可證。《行政許可法》第4條規定：“設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、範圍、條件和程序。”第22條規定： “行政許可由具有行政許可權的行政機關在其法定職權範圍内實施。”本案中，第三人武平縣第二中學拟新建武平二中現代教育中心大樓，屬于在城市規劃區内新建 建築物。依據《中華人民共和國城市規劃法》的第32條的規定：“在城市規劃區内新建、擴建和改建建築物、構築物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批 準文件向城市規劃行政主管部門提出申請，由城市規劃行政主管部門根據城市規劃提出的規劃設計要求，核發建設工程規劃許可證件。建設單位或者個人在取得建設 工程規劃許可證件和其他有關批準文件後，方可申請辦理開工手續。”而被告武平縣城鄉規劃建設局為城市規劃行政主管部門，具有審批的權利，因此，被告有職權 為第三人頒發許可證。
其次，原告在起訴中認為被告審批的項目與原告房屋距離過窄，不符合《福建省實施〈中華人民 共和國城市規劃法〉辦法》關于建築物間距的規定。分析可知，《福建省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》關于建築物間距的規定主要在體現在第45條第 2款：“多層住宅前後間距按建築物高度計算，新區不應低于1：1；舊區不應低于1：0.8。”所要求的是多層住宅之間的間距，所謂多層住宅，是指借助公共 樓梯解決垂直交通，層高為4至6層，按套型設計的城市集合住宅。很顯然，原告與第三人的住宅都不屬于多層住宅，不适用《福建省實施〈中華人民共和國城市規 劃法〉辦法》的相關規定。而武平二中現代教育中心大樓與四原告房屋的間距最窄處為9．47米，最寬處已達20．72米，應該說是滿足一般性的日照和通風、 采光要求的，也符合消防通道的要求。在這點上，原告的審批是合法的。
再次，原告認為被告的決定直接關系原告的重 大利益，但被告未履行告知義務，因此，被告的審批程序不合法。這主要體現在《行政許可法》的第36條：“行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可 事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。”這是為了保護 利害關系人的規定。本案中，被告批準第三人的新建項目，對原告的利益确實産生了重大的影響，按照法律的規定，是應告知原告的，但被告未履行相關義務，應視 為被告失職。法院的判決中認為法律對“重大利益”沒有規定，因此，本案中被告的行為并不認為是失職，但我們認為，雖然“重大利益”沒有規定，但行政機關的 工作規章和以往的工作經驗足夠能判斷什麼是“重大利益”的情況，因而，單單以法律無規定就對此予以否認是不正确的。
綜上，我們認為被告的審批行為中存在一定的程序不合法，主要是其未履行對利害關系人的告知義務。
【法律風險提示及防範】
法律界網站提示：行政機關在實施行政許可時，應秉持“不告不理”的原則。在公民提出申請時，應在自身的法定職權範圍内進行調查與核實，遵循法定的程序，作出行政許可的決定。當作出的行政許可決定可能直接關系他人的重大利益時，應将相關情況告知利害關系人。
【法條鍊接】
1、《福建省實施〈中華人民共和國城市規劃法〉辦法》
第四十一條 在城市規劃區内新建、擴建和改建建築物、構築物、道路、管線和其他工程設施，必須取得建設工程規劃許可證。
建設單位申請建設工程規劃許可證的程序：
（一）持國家批準建設的有關文件，向建設項目所在地的城市規劃行政主管部門提出申請，填寫建設工程規劃許可證申請表。
（二）城市規劃行政主管部門根據城市規劃和建設工程的實際情況，在規劃用地紅線内确定建設工程觀劃設計範圍，提出建設工程規劃設計要求。
（三）城市規劃行政主管部門征求并綜合協調有關主管部門對建設項目規劃設計方案的意見。建設項目初步設計或者擴初設計按建設項目管理權限報請審批，有權機關在審批時，應征求同級城市規劃行政主管部門意見。
（四）城市規劃行政主管部門按城市規劃要求審核建設單位報送的施工圖件。
（五）城市規劃行政主管部門簽發放樣，并由指定内城市勘測單位驗線。
（六）城市規劃行政主管部門核樣合格後，核發建設工程規劃許可證。
第四十五條 在城市規劃區内各項建設設計必須符合所在城市的有關建築密度、密積率、建築間距、建築高度、停車場地、綠化以及建築退讓道路、河道、文物保護，文教體育和城市規劃其他工程管線的技術規定。
多層住宅前後間距按建築物高度計算，新區不應低于１：１；舊區不應低于１：０．８。
2、《中華人民共和國行政許可法》
第三十六條 行政機關對行政許可申請進行審查時，發現行政許可事項直接關系他人重大利益的，應當告知該利害關系人。申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯。行政機關應當聽取申請人、利害關系人的意見。
3、《中華人民共和國行政訴訟法》
第五十四條 人民法院經過審理，根據不同情況，分别作出以下判決：
（一）具體行政行為證據确鑿，适用法律、法規正确，符合法定程序的，判決維持。
（二）具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：
１、主要證據不足的；
２、适用法律、法規錯誤的；
３、違反法定程序的；
４、超越職權的；
５、濫用職權的。
（三）被告不履行或者拖延履行法定職責的，判決其在一定期限内履行。
（四）行政處罰顯失公正的，可以判決變更。
有話要說...