最高法院典型案例｜未改變用途的劃撥土地使用權轉讓行為之效力認定

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未改變劃撥土地使用權用途的土地使用權轉讓合同的效力認定

——湖北第二師範學院與湖北永隆置業投資有限公司合同糾紛案

編寫｜最高人民法院張淑芳

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在未改變劃撥土地使用權原用途的情況下,轉讓劃撥土地使用權的行為并非當然無效。出讓方依照相關法律規定,向有批準權的人民政府申請對劃撥土地使用權轉讓進行審批,依法促成過戶,亦為出讓方履行合同義務的一部分。

1.訴訟當事人

再審申請人(一審被告、反訴原告、二審上訴人):湖北第二師範學院(以下簡稱湖北二師院)

被申請人(一審原告、反訴被告、二審被上訴人):湖北永隆置業投資有限公司(以下簡稱永隆置業投資公司)

2.案件索引與裁判日期

一審:湖北省武漢市中級人民法院(2013)鄂武漢中民商初字第00391号判決(2014年8月6日)

二審:湖北省高級人民法院(2014)鄂民二終字第00131号判決(2018年12月28日)

再審申請:最高人民法院(2019)最高法民申5003号裁定(2019年12月20日)

3.案由

合同糾紛

2003年10月31日,湖北二師院(甲方)與永隆置業投資公司(乙方)簽訂一份協議書,約定甲方出讓××校區的存量教育資産,乙方向甲方支付轉讓款,轉讓的房産和土地于2005年6月30日前過戶給乙方。甲方轉讓資産包括新建教學樓(約8000平方米)和宿舍樓(約16,400平方米)及其配套設施等,另有其餘資産價值為6033萬元,乙方支付的全部價款總計約8533萬元;土地使用證、房産證辦證中所産生的過戶稅費由甲乙雙方各承擔50%。

2004年10月18日,湖北二師院就其将教育資産出讓給永隆置業投資公司,永隆置業投資公司以該資産舉辦丁學院(民辦普通本科學校)的具體情況向省教育廳進行請示。省教育廳向湖北二師院複函:“同意你校将××校區轉讓給永隆置業投資公司,用于舉辦丁學院,轉讓所得資金全部用于你校新校區建設。請你校依據有關法律法規和省市有關規定及時辦理國有資産登記和過戶手續。”

2008年2月29日,永隆置業投資公司與湖北二師院已完成全部轉讓資産(含固定、流動資産)的實物交接。經湖北省計劃發展委員會(簡稱省計委)及教育主管部門同意,永隆置業投資公司利用湖北二師院轉讓的教育資産,建設丁學院,開始辦學招生。

2008年湖北二師院與永隆置業投資公司再次簽訂協議書及補充協議,約定湖北二師院對于永隆置業投資公司僅尚欠1000萬元未付無異議;湖北二師院應于2009年11月5日将轉讓的土地、房産權屬登記為丁學院并交付永隆置業投資公司。

2009年湖北二師院就其向永隆置業投資公司轉讓教育資産的具體情況向省财政廳進行了請示,并将此前提交省教育廳的函件、相關清産核資報告、協議書及2003—2008年湖北二師院收取永隆置業投資公司所付款項的财務進賬證明等文件作為該請示的附件提交給省财政廳。

省财政廳向省教育廳複函,同意湖北二師院将××校區的土地及房産有償轉讓給永隆置業投資公司,并按照有關規定及時補辦産權轉讓相關手續。同月,省教育廳向湖北二師院複函:“同意你院将××校區的土地及房産有償轉讓給永隆置業投資公司,用于舉辦丁學院,并按照相關規定及時補辦産權轉讓相關手續。”

2009年11月2日,湖北二師院向永隆置業投資公司發函,稱根據法律規定和房地産主管部門的要求,拟過戶的房産及土地須按現時評估價計算營業稅、契稅和土地收益金,并據此繳納稅費。2009年3月××評估公司對拟過戶的17棟房産進行了評估,評估總價為12,023.57萬元。如永隆置業投資公司同意此評估價,則房産過戶工作可如期進行。

2009年11月27日,永隆置業投資公司向湖北二師院回複,認為該房産評估價值過高,直接影響雙方利益,必須按雙方所簽訂的協議執行。此後,雙方就協議履行等問題持續存在争議。

2013年,永隆置業投資公司向武漢市中級人民法院起訴,請求确認涉案協議有效,湖北二師院繼續履行過戶登記義務。湖北二師院提起反訴,請求确認涉案協議無效,永隆置業投資公司返還占有的财産并支付資産占用費。

一審法院于2014年8月6日作出(2013)鄂武漢中民商初字第00391号判決,認定湖北二師院主張雙方簽訂的資産轉讓協議因未進行資産轉讓評估,未得到國有資産管理部門和土地管理部門的批準,屬于違反法律、行政法規強制性規定,應為無效的理由不成立。對湖北二師院反訴請求确認涉案協議無效以及返還教育存量資産、支付占用費的請求,不予支持。湖北二師院不服一審判決,提起上訴。

二審法院于2018年12月28日作出(2014)鄂民二終字第00131号判決,認為涉案協議不存在《合同法》第52條 規定的無效情形,故一審法院認定涉案協議有效并無不當。

判決生效後,湖北二師院向最高人民法院申請再審。

在未改變劃撥土地使用權原用途的情況下,轉讓劃撥土地使用權是否有效。

最高人民法院經審理認為,涉案劃撥土地使用權系由湖北二師院直接轉讓至永隆置業投資公司出資成立的丁學院名下,繼續作為教育用地使用,未改變該劃撥土地的辦學用途。協議履行過程中,湖北二師院已先後向教育廳、财政廳如實申報了資産轉讓的對象、區位、範圍和價格等重要事項,上述部門均同意該資産轉讓并作出同意補辦資産轉讓手續的複函。同時,涉案教育資産轉讓協議對轉讓稅費的負擔作了明确約定,并無規避法律監管和行政審批、牟取不正當利益的情形。故涉案教育資産轉讓協議雖涉及對劃撥土地使用權的轉讓,但并未損害國家利益或社會公共利益,不存在《合同法》第52條規定的合同無效的法定情形。湖北二師院作為涉案劃撥土地使用權人,對劃撥土地使用權轉讓須經有審批權的人民政府審批應是明知的。在永隆置業投資公司已依約支付協議約定價款,教育廳和财政廳已審批同意湖北二師院轉讓涉案教育資産并補辦轉讓手續後,湖北二師院怠于依法辦理劃撥土地使用權轉讓的相關行政審批手續,且以自身原因造成的涉案劃撥土地使用權轉讓未經有審批權的人民政府審批為由在訴訟中主張合同無效,其目的在于獲取超出合同約定的更大利益。湖北二師院的做法有悖誠實信用原則。

綜上所述,涉案協議并不完全構成2004年《國有土地使用權合同糾紛案件司法解釋》第11條 規定的合同無效情形。根據案件具體履行情況并依照誠實信用原則以及合同法關于效力問題的規定,涉案協議應認定為有效。湖北二師院的再審申請不能成立,應予駁回。

劃撥土地使用權是我國特有的概念,是指土地使用者經縣級以上人民政府依法批準,通過除出讓土地使用權以外的各種方式,除繳納補償、安置等費用外完全無償取得的國有土地使用權。在改革開放之前,我國城市土地均是通過劃撥方式進行的,即都是無償劃撥供應的,隻存在單一的劃撥土地供應制度。改革開放後,随着外資的進入,我國對外資企業開始試行土地有償使用收取土地使用費。1990年,國務院《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的頒布與實施,标志着出讓土地使用權制度的建立,由此開啟了劃撥土地使用權,通過辦理出讓手續可再行轉讓的曆史。

《城市房地産管理法》第40條第1款規定:“以劃撥方式取得土地使用權的,轉讓房地産時,應當按照國務院規定,報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的,應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續,并依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。”《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第44條、第45條規定,以劃撥方式取得土地使用權的,轉讓房地産時應當經過有批準權的人民政府審批。根據前述規定,以劃撥方式取得的土地使用權及地上房産可以轉讓,但轉讓前須報請有批準權的人民政府審批同意。2004年《國有土地使用權合同糾紛案件司法解釋》第11條規定:“土地使用權人未經有批準權的人民政府批準,與受讓方訂立合同轉讓劃撥土地使用權的,應當認定合同無效。但起訴前經有批準權的人民政府批準辦理土地使用權出讓手續的,應當認定合同有效。”同時,該司法解釋第12條規定:“土地使用權人與受讓方訂立合同轉讓劃撥土地使用權,起訴前經有批準權的人民政府同意轉讓,并由受讓方辦理土地使用權出讓手續的,土地使用權人與受讓方訂立的合同可以按照補償性質的合同處理。” 該司法解釋第13條規定:“土地使用權人與受讓方訂立合同轉讓劃撥土地使用權,起訴前經有批準權的人民政府決定不辦理土地使用權出讓手續,并将該劃撥土地使用權直接劃撥給受讓方使用的,土地使用權人與受讓方訂立的合同可以按照補償性質的合同處理。” 從前述規定的内容看,該司法解釋在合同效力認定上,規定了補救性的措施,即向人民法院起訴前,如果合同符合法律、行政法規規定的條件,亦不存在《合同法》第52條規定的無效情形,即認定合同有效。該規定體現了《合同法》的立法精神,保護了雙方當事人的合法利益,也促進了合同的履行和土地資源的合理利用。

本案中,湖北二師院與永隆置業投資公司簽訂的教育資産轉讓協議中包括劃撥土地使用權及房産。雖然涉案協議簽訂時及本案起訴前,該劃撥土地使用權的轉讓尚未經有審批權的人民政府審批,但是,涉案協議中涉及的劃撥土地使用權在轉讓後其辦學用途并未改變,故涉案協議并不符合《國有土地使用權合同糾紛案件司法解釋》第11條規定的合同無效之情形。根據前述司法解釋的精神,涉案協議的效力應結合案件具體情況并依照誠實信用原則以及合同法關于效力問題的規定,綜合判斷。

第一,雖然涉案教育資産轉讓協議中所涉劃撥土地使用權的轉讓尚未經有審批權的人民政府審批,但不宜依此對涉案教育資産轉讓協議的效力作否定性評價,須根據協議約定内容和當事人的實際履行情況等因素綜合判斷。首先,涉案劃撥土地使用權系由湖北二師院直接轉讓至永隆置業投資公司出資成立的丁學院名下,繼續作為教育用地使用,未改變該劃撥土地的辦學用途。其次,協議履行過程中,湖北二師院已先後向省教育廳、省财政廳如實申報了資産轉讓的對象、區位、範圍和價格等重要事項,上述部門均同意該資産轉讓并作出同意補辦資産轉讓手續的複函。最後,涉案教育資産轉讓協議對轉讓稅費的負擔作了明确約定,并無規避法律監管和行政審批、牟取不正當利益的情形。因此,涉案教育資産轉讓協議雖涉及對劃撥土地使用權的轉讓,但并未損害國家利益或社會公共利益,不存在《合同法》第52條規定的合同無效的法定情形。

第二,涉案教育資産轉讓協議系基于雙方當事人的真實意思表示訂立,根據合同的實際履行情況,永隆置業投資公司已經依照協議約定支付了7367萬元,僅餘1000萬元尾款依約須待湖北二師院辦理涉案相關房地産權屬變更登記後支付。湖北二師院在自身合同目的已基本實現的情況下,未依約履行辦理涉案教育資産權屬變更登記的義務。之後,其單方主張涉案教育資産價值應為12,023.57萬元,并表示如永隆置業投資公司同意此價格,則涉案相關房地産過戶工作可如期進行。嗣後,又在本案訴訟中主張因涉案劃撥土地使用權的轉讓未經審批,協議無效,無法辦理相關房地産過戶手續。湖北二師院作為涉案劃撥土地使用權人,對劃撥土地使用權轉讓須經有審批權的人民政府審批應是明知的。在永隆置業投資公司已依約支付協議約定價款,省教育廳和省财政廳亦已審批同意湖北二師院轉讓涉案教育資産并補辦轉讓手續後,湖北二師院怠于依法辦理劃撥土地使用權轉讓的相關行政審批手續,且以自身原因造成的涉案劃撥土地使用權轉讓未經有審批權的人民政府審批為由在訴訟中主張合同無效,其目的在于獲取超出合同約定的更大利益。湖北二師院的做法有悖誠實信用原則。

綜上所述,基于涉案教育資産轉讓已經過省教育廳和省财政廳審批同意,永隆置業投資公司已依照協議約定支付了款項,永隆置業投資公司在涉案劃撥土地上投資成立的丁學院已獲得教育部批準并招生辦學多年等實際情況,原審法院認定涉案教育資産轉讓協議有效并無不當。關于湖北二師院主張的因不具備過戶的法定條件,其未辦理房産、土地過戶系客觀履行不能的問題。本院認為,辦理涉案房産、土地過戶的法定條件并非當然具備,湖北二師院按照相關法律規定,向有批準權的人民政府申請對涉案劃撥土地使用權轉讓進行審批,促成過戶法定條件的成就,亦為湖北二師院履行合同義務的一部分。

-審稿人:楊奕-