【幹貨】企業構建雙重預防機制的法律法規依據梳理

企業構建雙重預防機制的法律法規依據梳理

01 法律層面

《安全生産法》2021年修正：

第四條　生産經營單位必須遵守本法和其他有關安全生産的法律、法規，加強安全生産管理，建立健全全員安全生産責任制和安全生産規章制度，加大對安全生産資金、物資、技術、人員的投入保障力度，改善安全生産條件，加強安全生産标準化、信息化建設，構建安全風險分級管控和隐患排查治理雙重預防機制，健全風險防範化解機制，提高安全生産水平，确保安全生産。

平台經濟等新興行業、領域的生産經營單位應當根據本行業、領域的特點，建立健全并落實全員安全生産責任制，加強從業人員安全生産教育和培訓，履行本法和其他法律、法規規定的有關安全生産義務。

02 政策層面

《國務院安委會辦公室關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》安委辦〔2016〕11号（摘要）

（一）全面開展安全風險辨識。（内容可查閱安委辦〔2016〕11号文）

（二）科學評定安全風險等級。（内容可查閱安委辦〔2016〕11号文）

（三）有效管控安全風險。（内容可查閱安委辦〔2016〕11号文）

（四）實施安全風險公告警示。（内容可查閱安委辦〔2016〕11号文）

（五）建立完善隐患排查治理體系。（内容可查閱安委辦〔2016〕11号文）

03 标準層面

《企業安全生産标準化基本規範》GB/T 33000-2016

《風險管理原則與實施指南》（GB/T 24353）

《企業職工傷亡事故分類》（GB 6441）

公衆号：二級安全生産标準化論壇

《生産過程危險和有害因素分類與代碼》（GB/T 13861）

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《工貿行業較大危險因素辨識與防範指導手冊（2016版）》

《工貿行業重大生産安全事故隐患判定标準（2017版）》

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《危險化學品重大危險源辨識》（GB18218）

《化工和危險化學品生産經營單位重大生産安全事故隐患判定标準（試行）》

《重點監管危險化學品安全措施和事故應急處置原則》

《危險化學品企業安全風險隐患排查治理導則》

《危險化學品生産儲存企業安全風險評估診斷分級指南（試行）》（應急〔2018〕19号）

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《重大火災隐患判定方法》（GB35181）

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《金屬非金屬礦山重大生産安全事故隐患判定标準（試行）》

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一、什麼是雙重預防機制？

在安委辦〔2016〕3号文和安委辦〔2016〕11号文中，已經非常明确地指出，雙重預防機制就是安全風險分級管控和隐患排查治理。

安全風險分級管控，就是我們日常工作中的風險管理，包括危險源辨識、風險評價分級、風險管控，即辨識風險點有哪些危險物質及能量，在什麼情況下可能發生什麼事故，全面排查風險點的現有管控措施是否完好，運用風險評價準則對風險點的風險進行評價分級，然後由不同層級的人員對風險進行管控，保證風險點的安全管控措施完好。

隐患排查治理就是對風險點的管控措施通過隐患排查等方式進行全面管控，及時發現風險點管控措施潛在的隐患，及時對隐患進行治理。

那麼何為“雙重預防”？把風險管控好，不讓風險管控措施出現隐患，這是第一重“預防”；對風險管控措施出現的隐患及時發現及時治理，預防事故的發生，這就是第二重“預防”。

安全風險分級管控與隐患排查治理二者之間又是什麼關系呢？是并列的兩項工作？是有先後順序的兩項工作？其實都不是。安全風險分級管控和隐患排查治理是相互包含的關系：隐患排查治理包含于風險分級管控中。

結合隐患的定義，能幫助我們更加清楚地理解風險分級管控與隐患排查治理的關系。《危險化學品企業安全風險隐患排查治理導則》（應急〔2019〕78号）中“隐患”的定義為：“對安全風險所采取的管控措施存在缺陷或缺失時就形成事故隐患”。及時發現并消除風險管控措施存在的隐患，保證風險的管控措施處于完好狀态，就是對風險的管控。

雙重預防機制包括三個過程，同時這三個過程也是雙重預防機制的三個具體目的。

第一個過程即第一個目的——“辨識”，辨識風險點有哪些危險物質和能量（這是導緻事故的根源），辨識這些根源在什麼情況可能會導緻什麼事故。

第二個過程即第二個目的——“評價分級”，利用風險評價準則，評價風險點導緻各類事故的可能性與嚴重程度，對風險進行評價分級。

第三個過程即第三個目的是——“管控”，即對風險的管控，把風險管控在可接受的範圍内。

在“評價分級”的過程中，包含了隐患排查的過程，即對風險點的現有管控措施進行全面排查：措施是否齊全、是否處于良好狀态，如果風險現有管控措施有缺失或缺陷，即存在了隐患，可能會構成較大或重大風險，影響風險分級結果。在“風險管控”的過程中，包含了對第二個過程發現隐患的治理及對風險點現有管控措施的全面、持續的隐患排查，及時發現隐患及時治理，保證風險随時處于可接受的範圍内。

以上即為風險分級管控與隐患排查治理的關系：隐患排查治理包含于風險分級管控中，也可以這麼理解：風險分級管控就是雙重預防機制。

二、雙重預防機制與安全生産标準化的關系 安全生産标準化與雙重預防機制兩者有什麼關系呢？二者需要融合嗎？雙重預防機制能代替安全生産标準化嗎？
我們先來回顧一下什麼是雙重預防機制。在《國務院安委會辦公室關于印發标本兼治遏制重特大事故工作指南的通知》安委辦〔2016〕3号文和《國務院安委會辦公室關于實施遏制重特大事故工作指南構建雙重預防機制的意見》安委辦〔2016〕11号文中，已經非常明确地指出，雙重預防機制包括安全風險分級管控和隐患排查治理。安全風險分級管控，就是我們日常工作中的風險管理，包括危險源辨識、風險評價分級、風險管控。隐患排查治理就是對風險點的管控措施通過隐患排查等方式進行全面管控，及時發現風險點管控措施潛在的隐患，及時對隐患進行治理。
我們再來看一下安全生産标準化有關文件中關于風險管理及隐患排查治理的有關要求。
《企業安全生産标準化基本規範》（GB/T33000-2016）中第5個核心要求“5.5安全風險管控及隐患排查治理”，恰恰是雙重預防機制的内容。
《危險化學品從業單位安全标準化通用規範》（AQ3013-2008）的“5.2 風險管理”中有“5.2.1 範圍與評價方法”“5.2.2 風險評價”“5.2.3 風險控制”等風險管理要求；“5.2.4 隐患治理”“5.10.1 安全檢查”“5.10.2 安全檢查形式與内容”“5.10.3 整改”，即為隐患排查治理的要求。
從以上兩個規範可以明顯看出，風險管理（即安全風險分級管控）與隐患排查治理是安全生産标準化的兩個重要或核心要素，也就是說：雙重預防機制是安全生産标準化的重要或核心要素。某省市有關雙重預防機制的文件中提到的“雙重預防機制是企業安全生産标準化的重要組成部分”，給出了雙重預防機制與安全生産标準化相對客觀的關系定位。
綜上所述，雙重預防機制與安全生産标準化不是并列的關系，二者也不是毫不相關的兩項工作，雙重預防機制更不是一項全新的工作。雙重預防機制是安全生産标準化的重要組成部分、是重要或核心要素；雙重預防機制包含于安全生産标準化，更不可能代替安全生産标準化。所以也不存在“雙重預防機制與安全生産标準化融合”這樣的僞命題，二者本來就是一體的，根本不需要什麼融合。安全生産标準化是企業做好安全生産工作最基礎、最全面的一個工具，雙重預防機制則重點強調要做好安全生産标準化中的兩個核心要素，風險分級管控和隐患排查治理對這兩個要素進行了再細化、再嚴格、再科學的要求。
所以，我們更要科學地推行雙重預防機制，不需要企業抛開安全生産标準化再重新開展雙重預防機制的重複性工作，我們需要把原來安全生産标準化中的風險管理和隐患排查治理工作按要求再進一步細化、規範化。切不可人為地把工作複雜化、機械化、教條化，而導緻企業做了大量工作而沒有取得應有的效果，使工作流于形式。

三、風險分級管控與隐患排查治理的關系

風險分級管控與隐患排查治理之間究竟是什麼關系呢？二者是并列的嗎？是相互遞進的嗎？其實都不是，二者是相互包容的關系：隐患排查治理包含于風險分級管控。

風險分級管控的主要工作有：危險源辨識、風險評價、風險管控，其中核心工作是危險源辨識。那危險源辨識都辨識些什麼呢？一是辨識風險點有什麼危險物質和能量；二是辨識危險物質和能量現有哪些管控措施、管控措施是否完好，即是否存在隐患。對存在的隐患進行治理、确保管控措施有效，把風險管控在可接受的範圍内，這就是風險管控。

四、風險與隐患的關系

風險與隐患也不是相對獨立的關系，而是相互依存的動态關系。《危險化學品企業安全風險隐患排查治理導則》（應急〔2019〕78号）中對隐患的定義是：“對安全風險所采取的管控措施存在缺陷或缺失時就形成事故隐患”，即風險點的管控措施缺失或出現了缺陷，則形成了隐患，風險度相應會提高（發生事故的可能性及事故的嚴重程度分值均會升高）。如果隐患不能及時得以治理，則很可能會導緻事故的發生；隐患得以治理，則風險度會随之降低。

要準确理解“把安全風險管控挺在隐患前面，把隐患排查治理挺在事故前面”這句話。有企業認為：管控不好出現隐患後，則風險轉變成了隐患，風險就不存在了。這是不對的。風險與隐患不是遞進和取代關系，風險管控不好，可能會出現隐患，但此時風險非但沒有消失，反而變得更大，隐患不能及時得以治理，則很可能會發生事故。即從危險物質和能量存在，到事故發生的前一瞬間，無論管控措施是否存在隐患，風險都是存在的。

五、将風險分為固有風險和現有風險進行管理

鑒于全國各地對于風險存在理解上的差異，建議将風險分為固有風險、現有風險兩類，并采用不同的方法管理。

關于“固有風險”，目前沒有準确的術語解釋，在有些文獻資料中，固有風險也叫原始風險、初始風險、裸風險等，可以理解為因風險點的固有危險性而潛在的風險。比如某些單元構成了危險化學品重大危險源，涉及了重點監管的危險化工工藝，涉及劇毒化學品、易燃易爆介質等。固有風險重點關注的是單元的“根源”：有哪些危險物質和能量，而不考慮單元風險的各類管控措施。

對于固有風險的評價，目前一般有兩種方法：一是直接判定，即列出各級風險（重大、較大、一般、低）的判定标準，按标準判定企業各單元的固有風險等級。目前大部分省市都采用了這種方法，也有省市隻給出了重大、較大風險的直接判定标準。二是在JHA/SCL表中進行評價，即在同一個評價表中，會出現兩次評價過程，第一次評價針對固有風險（即在不考慮風險點的現在管控措施的情況下可能潛在的風險），第二次評價針對現有風險。部分省市同時使用了這兩種方法。

關于“現有風險”，同樣沒有非常明确的定義或術語解釋，有的資料将其稱為剩餘風險、殘餘風險或動态風險等，可以理解為考慮了現有管控措施的情況下，風險點潛在的風險。

固有風險與現有風險的區别：

一是 “前”與“後”。“前”：固有風險是風險點未采取任何現有管控措施的情況下潛在的風險；“後”：現有風險是風險點采取了現有管控措施的情況下潛在的風險。

二是“變”與“不變”。“不變”：風險點的固有危險性（即所涉物質的性質和數量）一般是難以改變的，所以固有風險一般情況是不會變化的；“變”：現有風險一般情況是動态變化的，即風險點管控措施存在隐患，則風險度會升高，隐患得以治理，則風險度會随之降低。

三是管控措施不同。對于固有風險，采用日常運行管控的方式，保證風險點的各項管控措施處于有效狀态。日常運行管控主要包括：對設備設施的檢查檢測、隐患排查、培訓、應急管理、人員防護等。對于現有風險，則分不同的情況。如果風險點的管控措施存在隐患，則應采取風險消減措施，治理隐患；如果風險點的管控措施無隐患（在現有認知的範圍内），則同固有風險一樣，采取日常運行管控的方式進行管控。

四是風險點不同。固有風險一般針對單元（罐區、裝置等），而現有風險一般針對作業活動、設備設施等。

現有風險的“變”

為什麼要區分固有風險與現有風險？如前所述，目前全國無相對統一的風險管理标準，有的專家認為：高危企業必然存在重大風險、較大風險；而有的專家則認為：企業可以在某一階段存在重大、較大風險，但必須采取風險消減措施，把風險度降低到可接受的範圍内，即企業最後是不會存在重大、較大風險的。這兩種觀點看似截然相反，但究其實，卻是因為從不同的角度考慮。前者考慮的是風險點的固有危險性（危險源的根源），即固有風險；後者考慮的是風險點管控措施的完好情況（危險源的狀态），即現有風險。二者并不矛盾。所以，将風險分為固有風險、現有風險兩類進行管理，可很好地解釋不同專家的觀點。

六、不可接受風險僅針對現有風險

職業健康安全管理體系和《危險化學品企業安全風險隐患排查治理導則》（應急〔2019〕78号）均提到了“不可接受風險”，并要求采取措施将風險消減到可接受的範圍内。于是，很多企業出現了這樣的情況：将一些涉及危險化學品重大危險源、重點監管危險化工工藝的單元判定為了重大或較大風險（固有風險），然後把現有管控措施當作是風險消減措施列舉出來，認為這樣就把風險度降低到了可接受的範圍内。這其實是把固有風險和現有風險混在一起去思考了，風險消減的想法是錯誤的。

不可接受風險是指現有風險中的重大、較大風險，而不是針對固有風險的。有人會有疑問：現有風險是指風險點在采取了現有各類管控措施情況潛在的風險，既然已經采取了各類管控措施，怎麼可能還會有重大、較大風險？那是因為我們的認知不一定全面，依據有關文件要求，現有的管控措施可能還有欠缺；或者我們對于某些标準規範并沒有熟練掌握，風險點實際缺少某些管控措施，但我們并不清楚；或者個别現有管控措施處于失效狀态等。當這些情況存在時，風險點就可能構成了重大、較大風險，而且已經存在現實隐患了。

七、四色風險分布圖僅針對固有風險

目前，大部分企業展示的風險分布圖，均是針對固有風險，而不是針對現有風險（因現有風險尤其是其中的重大、較大風險是有時效性的，一般僅會存在一段時間），即在企業的廠區平面布置圖上，将各單元的固有風險分别以“紅、橙、黃、藍”四色進行标色。如果企業發生了重大變更等，可能會導緻某些單元的固有危險性發生變化，此時風險分布四色圖也會相應發生變化。

也有部分企業同時繪制了固有風險及現有風險分布圖，固有風險分布圖一般是“紅、橙、黃、藍”四色都有，而現有風險分布圖則僅有“黃、藍”兩色，兩個圖并列一起，一目了然。

還有個别企業拟繪制風險分布立體四色圖，即把廠房或生産裝置每個樓層的不同單元區域分别标注相應的風險等級顔色。這個想法确實很好，使風險分布情況更加清晰，但在實際工作中，可操作性不是很強。

八、關于風險分級管控與隐患排查治理的有機結合

結合前文所述風險與隐患的關系，企業應對各風險點的現有管控措施通過隐患排查等形式進行管控。最理想的做法是在對風險分級管控的基礎上，明确風險點及管控措施，列出詳細的隐患排查清單，對風險點的各類管控措施進行隐患排查，确保管控措施有效。

但實際操作中存在一些弊端：風險點多、管控措施多，定期全面進行詳細排查工作量大，企業疲于填寫大量的排查表，而實際可能并未開展排查，隻是在應付填寫排查表而已。同時，企業還要依據《危險化學品企業安全風險隐患排查治理導則》（應急〔2019〕78号）開展隐患排查，工作量大，且存在重複性工作。

鑒于此，建議企業在做好《危險化學品企業安全風險隐患排查治理導則》（應急〔2019〕78号）要求的隐患排查的基礎上，再逐步開展風險點管控措施的隐患排查。或者，企業可先不針對具體的作業活動、設備設施的管控措施進行排查，而是針對單元的管控措施進行排查，這樣工作量相對較小，便于實際操作。風險單元隐患排查表可參考如下。

附件：雙重預防機制全套文件

（文末下載）

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