法信碼 | 商品房預售合同登記備案行為可以提起行政訴訟嗎？

商品房預售合同登記備案是指房地産開發企業取得預售許可證之後，與買受人簽訂《商品房買賣合同》之日起一定期限内，應當向項目所在地的房地産交易管理部門申請辦理商品房預售合同備案手續。該預售登記制度是一種行政管理手段，登記機關在登記備案的時候通過審查開發商的預售資格以及防止開發商一房多賣，這在一定程度上能保證交易的順利進行。實踐中，對商品房預售合同登記備案的行為可以提起行政訴訟嗎？

法信碼|A7.F19667

商品房預售合同登記備案

法信 · 裁判規則

1.商品房預售合同備案登記行為不屬于人民法院行政訴訟受案範圍——鄧熾萍與廣州市規劃和自然資源局不履行法定職責糾紛案

案例要旨：商品房預售合同備案登記行為系房地産登記機關針對開發商預售房地産行為的行政管理措施。該備案登記行為隻對預售合同的相關内容進行行政備案，既不是涉案房産買賣合同的法定生效要件，也不産生物權變動或對抗第三人的法律效力，對申請人的權利義務并不産生實際影響。因此，行政機關不予辦理涉案《房地産訂購書》的預售合同備案登記不會對相對人的合法權益産生實際影響，商品房預售合同備案登記行為不屬于人民法院行政訴訟受案範圍。

審理法院：廣東省高級人民法院

案号：（2020）粵行申1356号

來源：中國裁判文書網 發布日期 2021-01-01

2.商品房預售合同登記備案行為不直接對他人的權利義務産生實際影響，不屬于行政訴訟的受案範圍——大竹縣美又天土地整理有限公司訴大竹縣住房和城鄉建設局房屋登記備案案

案例要旨：登記備案行為是否具有可訴性的關鍵，在于是否會對當事人的權利義務産生實際影響。根據相關法律規定可以明确，房地産管理部門對商品房預售合同辦理登記備案，隻是将商品房開發企業與承購人之間簽訂的商品房預售合同予以登記、存檔備查或者将商品房預售合同在互聯網上予以公開，隻是一種事實狀态的記載。這種登記備案行為是房地産管理部門基于管理的需要對商品房開發企業設定的一項程序性義務，具體表現為一種存檔備查的行政管理手段，不具有審查、批準的性質，不改變原有的法律關系，未增設新的權利義務，亦不直接對他人的權利義務産生實際影響，故商品房預售合同登記備案行為不屬于行政訴訟的受案範圍。

審理法院：四川省高級人民法院

案号：（2020）川行申184号

來源：中國裁判文書網 發布日期 2020-12-24

3.預售商品房買賣合同登記行為是行政機關為規範房屋交易市場、保障交易安全而實施的一項服務性舉措，不産生物權預告登記的效力，對相對人的權利義務不産生實際影響，不屬于行政訴訟受案範圍——鄭敏訴息烽縣住房和城鄉規劃建設局房屋登記管理行政登記糾紛案

案例要旨：根據《中華人民共和國城市房地産管理法》“商品房預售人應當按照國家有關規定将預售合同報縣級以上人民政府房産管理部門和土地管理部門登記備案”的規定，房地産管理部門對商品房買賣合同辦理備案登記，隻是對房地産開發企業與承購人之間簽訂的商品房預售合同予以登記、存檔備查或者将商品房買賣合同在互聯網上予以公開，是一種事實狀态的記載；這種備案行為是房地産管理部門基于管理的需要對房地産開發企業設定的一項程序性義務，是一項行政管理措施，不具有登記對抗的效力，不發生物權變動的效果。因此，商品房買賣合同備案登記行為未對任何人設定新的權利義務，對他人的權利義務不産生實際影響，即預售商品房買賣合同登記備案行為不屬于行政訴訟的受案範圍。

審理法院：貴州省貴陽市中級人民法院

案号：（2020）黔01行再7号

來源：中國裁判文書網 發布日期 2021-05-28

4.商品房預售合同登記備案行為不屬于行政訴訟的受案範圍——中國華融資産管理股份有限公司上海市分公司訴南通市住房保障和房産管理局房屋行政備案案

案例要旨：商品房開發企業應當将預售合同向行政機關辦理登記備案手續，登記備案行為是否具有可訴性的關鍵，在于是否會對當事人的權利義務産生實際影響。備案本來的含義是指“向主管機關報告事由存案以備查考”。現行法律多有關于備案的規定，其中的含義并不一緻，既有存案備查的含義，也有審核批準的含義。房地産管理部門對商品房預售合同辦理登記備案，隻是将商品房開發企業與承購人之間簽訂的商品房預售合同予以登記、存檔備查或者将商品房預售合同在互聯網上予以公開，隻是一種事實狀态的記載。這種登記備案行為是房地産管理部門基于管理的需要對商品房開發企業設定的一項程序性義務，是一項行政管理措施，它的法律價值在于通過行政管理的手段加強對商品房預售的管理，進而實現對商品房市場的宏觀調控。商品房預售合同登記備案具體表現為一種存檔備查的行政管理手段，不具有審查、批準的性質，不改變原有的法律關系，也未對任何人設定新的權利義務，亦不可能直接對他人的權利義務産生實際影響，不屬于行政訴訟的受案範圍。

審理法院：江蘇省南通市中級人民法院

案号：（2018）蘇06行終458号

來源：中國裁判文書網 發布日期 2018-09-29

5.國土房管局在預售合同上加蓋預售預購登記專用章的行為是對已生效的合同作的備案登記，對權利義務不産生實際影響，不屬于人民法院行政訴訟受案範圍——宋女士、王女士訴北京市海澱區國土資源和房屋管理局違法辦理商品房預售合同備案登記及一并提起的行政賠償案

案例要旨：國土房管局在預售合同上加蓋預售預購登記專用章的行為是對已生效的合同作的備案登記，對合同的生效不産生影響，對行為人的權利義務也不産生實際影響，不屬于人民法院行政訴訟受案範圍。

審理法院：北京市海澱區人民法院

來源：法信精選案例

法信 ·司法觀點

1.商品房預售合同登記備案的法律依據和法律性質

商品房預售合同登記備案是指房地産開發企業取得預售許可證之後，與買受人簽訂《商品房買賣合同》之日起一定期限内，應當向項目所在地的房地産交易管理部門申請辦理商品房預售合同備案手續。登記備案的義務主體是預售人，即房地産開發企業商；登記備案的主管機關是縣級以上人民政府房地産管理部門和土地管理部門；登記備案的内容是商品房預售合同。很多學者在論述時經常将商品房預售合同登記與商品房預售登記相混淆，将未預售登記的處罰當成是對沒有進行預售合同登記備案的處罰。實質上兩者雖然有一定關系，但性質完全不同。房地産開發企業在符合預售條件後，必須向縣級以上人民政府房地産管理部門辦理預售登記，取得商品房預售許可證明，才能開始預售，才能與買受人簽汀商品房預售合同，才需要進行合同登記備案。可見，商品房預售登記是商品房預售合同登記的前提條件，其目的是取得商品房預售資格，而商品房預售合同登記備案是商品房銷售的結果，二者有本質的區别。

（1）商品房預售合同登記備案的法律根據

1995年1月1日起實施的《城市房地産管理法》第四十四條第二款規定，商品房預售人應當按照國家有關規定将預售合同報縣級以上人民政府房地産主管部門和土地主管部門登記備案。此條規定從法律上奠定了商品房預售合同登記備案制度的基礎。1995年1月1日實施的《城市商品房預售管理辦法》第十條進一步規定，商品房預售開發經營企業應當與承購人簽訂商品房預售合同，預售人應當在簽約之日起30日内持商品房預售合同向縣級以上人民政府房地産管理部門和土地管理部門辦理登記備案手續。該辦法第十三條第（三）項同時明确了未登記備案的法律責任，規定開發經營企業在預售商品房中未按規定辦理備案和登記手續的，由房地産管理部門處以警告、責令停止預售、責令補辦手續、吊銷商品房預售許可證等處罰。1998年7月20日國務院頒布《城市房地産開發經營管理條例》第二十七條第二款同樣規定，房地産開發企業應當自商品房預售合同簽訂之日起30日内到商品房所在地的縣級以上人民政府房地産開發主管部門和負責土地管理工作的部門備案。修訂後的2007年《城市房地産管理法》第四十五條以及2004年《城市商品房預售管理辦法》第十條繼續延續了之前關于商品房預售合同登記備案的要求，但《城市商品房預售管理辦法》第十三條删除了未按照規定辦理登記備案應當由房地産管理部門進行處罰的規定。

（2）商品房預售合同登記備案的法律性質

商品房預售合同登記備案，是我國《城市房地産管理法》賦予房地産管理部門和土地管理部門的一項法定職責，具有行政強制力，房地産開發企業必須遵守。因而，在性質上，商品房預售登記備案是一項行政管理行為。其目的是保障商品房交易安全，維護商品房交易市場秩序。從宏觀層面講，對商品房預售合同加以管理，能夠促使房地産市場有序運行。我國房地産市場肇始于20世紀90年代，當時的商品房交易剛剛起步，相關法律制度還不完善，市場主體呈現出魚龍混雜的局面，炒作、欺詐現象嚴重，整個房地産市場狀态極不穩定，亟待國家行政力量積極介入，加強對房地産市場的控制和幹預。商品房預售相關制度正是産生于這樣的背景。相關行政部門通過對商品房預售行為的管理，可以督促房地産開發商遵守商品房預售制度，監督開發商依法從事市場行為，防止開發商違法銷售，促進市場有序發展，同時還能夠及時掌握商品房預售市場運行情況，為國家從宏觀上調控和管理商品房預售市場奠定堅實的基礎。從微觀層面來說，行政機關的審查也可以有效保障商品房交易安全，實現對單個商品房預售行為的監管，避免買受人的合法權益被侵害，由于登記備案的存在，因而還能在一定程度上預防一房二賣的現象發生。

（摘自侯國躍主編：《最高人民法院商品房買賣合同司法解釋精釋精解》，中國法制出版社2016年5月出版，第85-87頁。）

2.商品房預售合同登記備案不具有物權公示效力

預售登記備案并不是一種物權意義上的登記備案，它的法律價值隻在于通過行政管理的手段，來保護商品房交易的安全，最大限度地保障商品房買賣合同目的的實現。換言之，該制度隻是一種行政管理手段而已，登記機關在登記備案的時候通過審查開發商的預售資格以及防止開發商一房多賣，這在一定程度上能保證交易的順利進行。商品房預售合同登記備案制度通過登記備案來公示這個合同，公示的是一個特定的債權債務關系。這個公示當然不具有物權的公示效力，隻是使得購房者獲得了一種期待權，期待在将來可以順利地實現該房屋的所有權。商品房預售合同的登記備案對開發商而言是一項行政意義上的義務，如果開發商未履行該義務，其所承擔的不利後果也隻是行政處罰。登記備案與否不僅對商品房買賣合同的效力沒有影響，更不會對合同之外第三方産生物權公示效力。

（摘自滕恩榮：《商品房預售合同登記備案不具有物權公示效力》，《人民司法（案例）》2013第10期。）

法信 ·法律條文

1.《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）

第二條　【訴權】公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。

前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。

2.《最高人民法院關于适用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》

第一條　公民、法人或者其他組織對行政機關及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案範圍。

下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案範圍：

（一）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明确授權實施的行為；

（二）調解行為以及法律規定的仲裁行為；

（三）行政指導行為；

（四）駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為；

（五）行政機關作出的不産生外部法律效力的行為；

（六）行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為；

（七）行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為，但行政機關擴大執行範圍或者采取違法方式實施的除外；

（八）上級行政機關基于内部層級監督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為；

（九）行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、複查、複核意見等行為；

（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不産生實際影響的行為。

3.《中華人民共和國城市房地産管理法》（2019年修正）

第四十五條　商品房預售，應當符合下列條件：

（一）已交付全部土地使用權出讓金，取得土地使用權證書；

（二）持有建設工程規劃許可證；

（三）按提供預售的商品房計算，投入開發建設的資金達到工程建設總投資的百分之二十五以上，并已經确定施工進度和竣工交付日期；

（四）向縣級以上人民政府房産管理部門辦理預售登記，取得商品房預售許可證明。

商品房預售人應當按照國家有關規定将預售合同報縣級以上人民政府房産管理部門和土地管理部門登記備案。

商品房預售所得款項，必須用于有關的工程建設。

4.《城市商品房預售管理辦法》（2004年修正）

第十條　商品房預售，開發企業應當與承購人簽訂商品房預售合同。開發企業應當自簽約之日起30日内，向房地産管理部門和市、縣人民政府土地管理部門辦理商品房預售合同登記備案手續。

房地産管理部門應當積極應用網絡信息技術，逐步推行商品房預售合同網上登記備案。

商品房預售合同登記備案手續可以委托代理人辦理。委托代理人辦理的，應當有書面委托書。

法信第2228期

内容編輯：小雪花 排版編輯：Alice（實習）