行政處罰法研究十五：行政處罰後，當事人仍不改正，還能處罰嗎？
案情簡介：2019年1月1日，市場監管部門對當事人2017年1月1日至2018年12月31日之間的不執行政府指導價違法行為進行了行政處罰。2021年11月1日，發現當事人沒有改正，一直在從事該違法行為，且發現當事人2016年1月1日至2016年12月31日之間也存在不執行政府指導價的違法行為。
問題1:市場監管部門能不能對處罰後的違法行為再處罰？是否違反“一事不再罰”原則？
問題2:市場監管部門能不能對處罰前的違法行為再處罰？是否違反“一事不再罰”原則？
一、對處罰後的違法行為可以再處罰
當事人不執行政府指導價的違法行為是一種連續性違法行為，始于2016年1月1日，一直持續到現在。《國務院法制辦對湖北省人民政府法制辦<關于如何确認違法行為連續或繼續狀态的請示>的複函》（國法函［2005］442号）中對連續性違法行為下了定義：“是指當事人基于同一個違法故意，連續實施數個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規定的情形”。
有人會提出疑問：對連續性違法行為，應視為同一個違法行為，市場監管部門2019年1月1日已經對當事人進行了處罰，再處罰是否違反“一事不再罰”原則？
不違反，因為當事人的連續性違法行為，已被前一次處罰“切斷”，以2019年1月1日為界限，之前是一個行為，之後又是一個新行為。
可是，行政處罰這種“切斷”的效力，從法律條文中找不到具體的依據，而是基于常理和法理。假如行政處罰不能“切斷”連續性違法行為，就會出現一個悖論：當事人被行政處罰了一次以後，就相當于得到了“免罰金牌”——可以安然無憂地繼續從事同樣的違法行為了。
《國務院法制辦對國家工商總局關于公司登記管理條例适用有關問題的複函》（國法函[2006]273号）中說，“你局提出：虛報注冊資本、提交虛假材料、虛假出資、抽逃出資等行為在工商行政管理機關查處前未糾正的，視為違法行為的繼續狀态。如果違法的公司糾正其違法行為，并達到公司法規定的條件，且自該糾正行為之日起超過兩年的，則不應再追究其違法行為。這一理解是與行政處罰法的規定相一緻的，我們沒有不同意見”。
這個複函說明了對違法行為的“糾正”能夠“切斷”連續性違法行為。“糾正”分為“主動糾正”和“被動糾正”。“主動糾正”就是複函中所說的“違法的公司糾正其違法行為”，“被動糾正”複函中沒提，指的是行政機關發現違法行為後，責令其改正并給予行政處罰。
有人會問了，責令改正或行政處罰後，當事人仍不改正，其違法行為依然處于連續狀态，并沒有被“切斷”？這裡的“切斷”是一種法律拟制，就像将連續性違法行為拟制成一個違法行為一樣。責令改正也好，行政處罰也好，行政機關都對當事人的行為作了違法性評價，并告知了當事人，當事人已經知悉其行為違法，在法律上給予當事人“自我了斷”違法行為的機會。
執法實踐中，責令改正有的是在行政處罰之前的調查過程中，有的和行政處罰決定同時下達，有的是行政處罰的前置程序——輕微違法行為改正了就不處罰，不改正的才處罰。那麼，“切斷”的時間節點以責令改正為準？還是以行政處罰為準？
一般情況下，應以行政處罰為“切斷”的時間節點。第一，如果在行政處罰之前的調查過程中責令改正，這種責令改正是一種為了防止繼續發生危害後果的臨時緊急措施，調查終結後的行政處罰才是對違法行為的最終法律評價。
第二，如果責令改正和行政處罰同時下達，則二者時間節點一緻，無争議。
第三，如果責令改正是行政處罰的前置程序，如果當事人改正了，則具有和“主動改正”相同的“切斷”效力，此時不再進行行政處罰；如果當事人拒不改正，則觸發行政處罰——将責令改正前後的違法行為一并進行處罰，所以此時行政處罰才是“切斷”的時間節點。
有個例外情況：《環境行政處罰辦法》第十一條規定：“環境保護主管部門實施行政處罰時，應當及時作出責令當事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。責令改正期限屆滿，當事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續或者連續狀态的，可以認定為新的環境違法行為”。這裡“切斷”的時間節點是以責令改正期限屆滿為準。
二、對處罰前的違法行為不應再處罰
即案例中的2017年1月1日之前的違法行為，不應再處罰。有人會有疑問了，這一段違法行為并未被處罰，豈不是“逍遙法外”了？
我們反向推理：如果再對2016年1月1日至2017年1月1日這段違法行為進行處罰，第一，違反了“一事不再罰”原則。如前所述，2019年1月1日的處罰将該連續性違法行為一切為二，之前的2016年1月1日至2018年12月31日的違法行為視為一個行為。雖然行政機關隻對2017年1月1日至2018年12月31日這後半段作出了處罰，但是如果再對2016年1月1日至2017年1月1日這前半段處罰，就是對同一違法行為作出兩次相同的處罰。
第二，違反了信賴保護原則或合理期待原則。行政相對人在接受國家公法制裁之後，會産生相信自己不會因為同一行為再受追究的信賴利益或合理期待，行政機關不應破壞這種信賴或合理期待，否則會使行政相對人處于惶惶不可終日的恐懼之中——不知道行政機關什麼時候再來罰一下。
第三，還要考慮追責期限的問題。《行政處罰法》規定，連續性違法行為從行為終了之日起算追責期限。前一個違法行為的終了之日，即處罰之日——2019年1月1日，已經超過兩年的追責期限。
有人提出，可以撤銷2019年1月1日的處罰——也就不存在“切斷”了，重新對當事人2016年1月1日至今的整個連續性違法行為進行處罰，不就完美解決了嗎？這又違反了行政行為的确定力原則——行政行為一經确定，除非有法律、法規規定，行政機關不能再任意變更其内容——這也是信賴保護原則和合理期待原則的基礎。
行政行為——特别是對行政相對人權益有重大不利影響的行政處罰——不能朝令夕改，行政相對人基于對行政行為确定力的信任，得以安心從事生産生活。如果行政行為可以任意被撤廢，整個社會秩序的穩定性和社會生活的可預測性便會遭到嚴重破壞。即使是出于公共利益的緊急需要,依法必須撤廢行政行為時，也應對公民、法人和其他組織因撤廢造成的損失給予相應的補償。
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