建工典型案例|當事人對工程價款結算已經進行了約定，審計報告不影響結算結果

典型案例

01

編者按

本案中，法院認為根據審計法的規定，國家審計機關對工程建設單位進行審計是一種行政監督行為，審計人與被審計人之間因國家審計發生的法律關系與本案當事人之間的民事法律關系性質不同。因此，在民事合同中，當事人對接受行政審計作為确定民事法律關系依據的約定，應當具體明确，而不能通過解釋推定的方式，認為合同簽訂時，當事人已經同意接受國家機關的審計行為對民事法律關系的介入。在雙方當事人已經通過結算協議确認了工程結算價款并已基本履行完畢的情況下，國家審計機關做出的審計報告，不影響雙方結算協議的效力。

02

案件信息

案号：(2012)民提字第205号

A建工集團股份有限公司與B公司建設工程合同糾紛案 選自《最高人民法院公報》 2014年第4期(總第210期)

審理法院：最高人民法院

03

案件事實

2003年8月22日，發包人作為某市某建設項目業主單位和監管單位，與A建工集團簽訂《工程建設工程施工合同》，将某工程發包給A建工集團承包。在《某工程工程造價計價原則》中，雙方對未定價的材料、立交橋專用材料、路燈未計價材料價格的确定方式約定為“發包人、某區監審局審定後納入工程結算”。B公司經發包人确認為岚峰隧道工程分包商，并于2003年11月17日與A建工集團簽訂《單項工程項目承包合同》(以下簡稱分包合同)，主要約定，A建工集團将案涉工程分包給B公司，合同價暫定80 000 000元(最終結算價按照業主審計為準)；第6條資金管理6．2約定：工程竣工經綜合驗收合格，結算經審計部門審核确定後，扣除工程保修金，剩餘工程尾款的支付，雙方另行簽訂補充協議明确；合同對工程内容、承包結算等内容進行了具體約定。之後，B公司按照合同約定施工。

2003年12月，發包人改制，某市某項目業主變更為某市某區土地儲備整治中心，即現某市北部新區土地儲備整治中心 (以下簡稱土儲中心)。2005年，金山大道更名為金渝大道。

2005年9月8日，某工程竣工，同年12月通過驗收并于2006年2月6日取得《某市建設工程竣工驗收備案登記證》。之後，出于為該路段工程岚峰隧道、花溝隧道部分竣工結算提供價值依據的目的，某市某區監察審計局(以下簡稱某區監審局)委托西恒公司對上述工程進行竣工結算審核。2006年8月10日，西恒公司出具《基本建設工程結算審核報告》(以下簡稱審核報告)，載明岚峰隧道造價為114 281 365．38元(包含岚峰隧道内人行道面層費用28 569．53元，非本案訴争工程範圍)。以該審核報告為基礎，A建工集團與B公司于2007年12月5日對B公司分包的工程進行結算，确認B公司圖紙範圍内結算金額為114 252 795．85元，扣除各項費用後，分包結算金額為102 393 794元(稅金等費用由财務部門按規定收取)。至一審起訴前，A建工集團累計已向B公司支付涉案工程的工程款98 120 156．63元。

2008年10月9日至11月21日，某市審計局以土儲中心為被審計單位，對金渝大道(原金山大道)道路工程竣工決算進行審計，并出具審計報告，審定土儲中心應核減該工程竣工結算價款15 481 440．93元，其中本案所涉的岚峰隧道工程在送審金額114 252 795．85元的基礎上審減8 168 328．52元。同年12月24日，某市審計局以《關于北部新區經開園金渝大道道路工程竣工決算的審計決定》，責令土儲中心核減該工程結算價款15 481 440．93元，調整有關賬目，并要求土儲中心在2009年3月20日前執行完畢。

2009年2月9日，土儲中心向A建工集團發出《關于執行某市審計局對金渝大道(原金山大道)工程竣工決算審計決定的函》，要求其按照某市審計局複議結果，将審減金額在3月1日前退還土儲中心。A建工集團已經扣還了部分款項。

2010年9月1日，A建工集團向某一中院起訴稱，根據某市審計局對金山大道西延段項目的審計，對B公司完成工程的價款審減8 168 328．52元，扣除雙方約定的費用，實際分包結算金額應為94 878 931．76元(含A建工集團應退的管理費)。A建工集團在上述審計前已累計向B公司支付工程款98 120 156．63元，多支付了工程款3 241 224．87元，故請求：1．B公司立即返還A建工集團多支付的工程款3 241 224．87元；2．本案訴訟費用由B公司承擔。

04

一審法院認為

A建工集團自建設單位發包人處承包某工程後，在取得發包人同意的情況下将其中的岚峰隧道工程分包給B公司承建，不違反法律及行政法規的強制性規定，合法有效，雙方當事人簽訂的分包合同對雙方均具有法律約束力，雙方均應按約定履行。本案争議的焦點主要是案涉工程結算依據的認定，即西恒公司是否是符合雙方合同約定的審計單位以及案涉工程結算應按照雙方2007年12月5日确認的金額還是按照某市審計局審計報告的審定金額進行。根據審計法以及《某市國家建設項目審計辦法》的相關規定，案涉工程為某市市級重點建設項目，應當由某市審計局對其竣工決算進行審計。某區監審局作為某區的内部審計機構，并非國家審計機關，無權代表國家行使審計監督的權力。本案雙方當事人在分包合同中對合同價款的約定，并未明确該審計是指被審計單位的内部審計還是國家審計機關的審計，不能推斷雙方當事人之間約定的審計就是指内部審計。本案中，西恒公司受某區監審局的委托作出的審核報告系以該公司名義出具，即使某區監審局認可該審核結果，也不能據此認定該審核報告具有内部審計結論和決定的性質。某區監審局既非法律規定對案涉工程具有審計管轄權的國家審計機關，西恒公司出具的審核報告亦非審計結果，B公司主張某區監審局是本案适格審計主體，西恒公司是符合雙方合同約定的審計單位，理由不成立。因案涉工程的審計管轄權屬某市審計局，故該局對案涉工程竣工決算審計是依法行使國家審計監督權的行為，不存在重複審計，其作出的審計決定具有一定的強制性，被審計單位及有關協助執行部門或單位應當主動自覺予以執行或協助執行。雖然審計是國家對建設單位的一種行政監督，其本身并不影響民事主體之間的合同效力，但是本案雙方當事人“最終結算價按業主審計為準”的約定，實際上就是将有審計權限的審計機關對業主單位的審計結果作為雙方結算的最終依據。結合土儲中心要求A建工集團按照某市審計局的複議結果退還審減金額的事實，證明業主最終認可并執行的是某市審計局審計報告審定的金額。根據本案中雙方當事人的合同約定，以及我國對政府投資和以政府投資為主的建設項目預算管理的相關規定，結合案涉工程的具體情況，某區監審局委托西恒公司做出的審核報告僅是對案涉工程的結算提供階段性的依據，而本案雙方當事人根據該審核報告确認涉案工程總價為102 393 794元，A建工集團亦按照上述結算支付部分款項等行為，僅是訴争工程結算過程中的階段性行為，不能以此對抗本案雙方當事人之間關于工程結算的合同約定以及審計監督的相關法律法規。因此，B公司訴請A建工集團按照雙方2007年12月5日進行的結算支付尚欠工程款并支付利息的請求，理由不成立，該院不予支持。A建工集團訴請B公司返還多支付的工程款，于法有據，該院予以支持。

05

二審審理過程

B公司不服一審判決，向某市高級人民法院(以下簡稱某高院)提起上訴。某高院二審查明的案件事實與一審查明的案件事實一緻。

06

二審法院認為

案涉工程應當采用某區監審局委托西恒公司所作的審核報告還是某市審計局所作的審計報告作為結算依據。B公司與A建工集團簽訂的分包合同既是雙方當事人真實意思表示，同時所涉承包事項也得到業主同意，且不違反法律、行政法規的強制性規定，故一審判決關于分包合同有效的認定正确。雙方當事人在合同中約定“最終結算價按照業主審計為準”，“審計”一詞本身有其特定的含義，能否進行擴張解釋，應當結合案涉工程的實際情況，以及雙方當事人作此約定的真實目的進行分析。案涉工程系政府投資的重點工程，應當受到國家的審計監督，即工程業主的财務收支須受此審計監督的約束，且該種審計監督并不當然以業主或當事人的意志為轉移。對此，本案雙方當事人是明知的。雙方當事人在合同中約定以獨立于雙方之外的第三方審計作為結算依據，充分表明其知曉該種審計是嚴格的、重要的，并将影響雙方以及業主最終結算結果的行為。基于此，對合同中約定的“審計”應當限縮解釋為法定審計，而非廣義的審核。從審計的主體資格上講，案涉工程的業主并非審計部門或審計機關，不具備審計主體資格，不能成為審計主體，亦不能完成審計行為，本案中的審核報告、審計報告的出具方或委托方均非業主。因此，合同并未将審計主體限定為業主，案涉工程的審計主體應當遵循審計的法定主體。根據審計法和《某市國家建設項目審計辦法》的規定，案涉工程作為某市市級重點建設項目，法定審計主體是某市審計局。某區監審局作為某區内部審計機構，并非法定國家審計機關，不能代表國家對案涉工程行使審計監督職能。因此，某市審計局才是符合合同約定的審計主體，其出具的審計結果才是符合雙方當事人合同約定的結算依據。而且，即使按照B公司提出的“業主審計”是指“業主同意的審計”來理解，業主最終同意和認可的審計仍然是某市審計局的審計結論。審核報告僅是施工過程中階段性的審核意見，而非最終的審計結果，由于此時工程審計尚未完成，雙方當事人根據審核報告所作的結算，隻是雙方結算過程中的一個階段性行為，而非最終結算，雙方最終結算仍有待于符合合同約定的審計結果形成後決定。但雙方在結算中就其他費用的計算方式所達成的合意是有效的，對雙方仍具有約束力。故一審法院按照某市審計局的審計結果以及雙方無争議的其他費用計算方式計算出雙方的最終結算價，并無不當。審計作為國家的一種行政監督，在當事人沒有約定以審計結果作為結算依據的情況下，通常不會直接對當事人的結算産生法律後果。但在雙方當事人約定以審計結果作為結算依據的情況下，由于雙方當事人自願選擇以審計結果約束雙方之間的結算，雖然從形式上表現為行政權力對民事法律關系的幹涉，但這正是當事人意思自治的體現。本案雙方當事人在合同中明确約定以審計作為結算依據，對可能出現的後果，當事人是知道或應當知道的，也是必須接受的。因此，B公司的上訴請求，缺乏事實和法律依據。

07

再審審理過程

B公司對二審判決不服，向本院申請再審。本院再審查明，2012年5月29日，A建工集團與B公司簽訂執行還款協議，B公司已實際支付A建工集團 300萬元。本院再審查明的其他案件事實與二審查明的事實一緻。

08

最高院認為

本院認為，本案的争議焦點為：如何确定A建工集團與B公司之間結算工程款的依據。

關于A建工集團主張案涉工程屬于法定審計範圍，因此必須按照國家審計機關的審計結果進行結算的問題。本院認為，根據審計法的規定及其立法宗旨，法律規定審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算進行審計監督，目的在于維護國家财政經濟秩序，提高财政資金使用效益，防止建設項目中出現違規行為。A建工集團與B公司之間關于案涉工程款的結算，屬于平等民事主體之間的民事法律關系。因此，本案訴争工程款的結算，與法律規定的國家審計的主體、範圍、效力等，屬于不同性質的法律關系問題，即無論案涉工程是否依法須經國家審計機關審計，均不能認為，國家審計機關的審計結論，可以成為确定本案雙方當事人之間結算的當然依據，故對A建工集團的上述主張，本院不予采信，對案涉工程的結算依據問題，應當按照雙方當事人的約定與履行等情況确定。

關于分包合同是否約定了案涉工程應以國家審計機關的審計結論作為結算依據的問題。本院認為，分包合同中對合同最終結算價約定按照業主審計為準，系因該合同屬于分包合同，其工程量與工程款的最終确定，需依賴合同之外的第三人即業主的最終确認。因此，對該約定的理解，應解釋為工程最終結算價須通過專業的審查途徑或方式，确定結算工程款的真實合理性，該結果須經業主認可，而不應解釋為須在業主接受國家審計機關審計後，依據審計結果進行結算。根據審計法的規定，國家審計機關的審計系對工程建設單位的一種行政監督行為，審計人與被審計人之間因國家審計發生的法律關系與本案當事人之間的民事法律關系性質不同。因此，在民事合同中，當事人對接受行政審計作為确定民事法律關系依據的約定，應當具體明确，而不能通過解釋推定的方式，認為合同簽訂時，當事人已經同意接受國家機關的審計行為對民事法律關系的介入。因此，A建工集團所持分包合同約定了以國家審計機關的審計結論作為結算依據的主張，缺乏事實和法律依據，本院不予采信。

從上述分包合同的約定及雙方當事人的合同履行情況看，案涉工程于2005年9月8日竣工，同年12月通過驗收并于 2006年2月6日取得《某市建設工程竣工驗收備案登記證》。之後，出于為該路段工程岚峰隧道、花溝隧道部分竣工結算提供價值依據的目的，某市某區監審局委托西恒公司對上述工程進行竣工結算審核。2006年8月10日，西恒公司出具審核報告，載明案涉工程範圍的工程造價為114 252 796元。2007年12月5日，A建工集團與B公司對分包工程進行結算，确認B公司圖紙範圍内結算金額為114 252 795．85元。雖然在本案一、二審期間，雙方當事人對西恒公司出具的審核報告是否屬于分包合同約定的“業主審計”存在争議，但在該審核報告上，業主、承包人和分包人均簽字蓋章表示了對審核結果的認可。之後，A建工集團與B公司簽訂結算協議，其确定的結算數額也與上述審核報告審定的數額一緻。本院認為，以上事實能夠形成完整的證據鍊，證明2007年12月5日雙方當事人簽訂的結算協議，屬于分包合同約定的旨在确定最終結算價格的補充協議。本案一審起訴前，A建工集團累計已向B公司支付涉案工程的工程款98 120 156．63元，數額已經到達結算協議約定結算數額的96％。結算協議的實際履行情況，也佐證了其系雙方當事人的真實意思表示。A建工集團雖主張結算協議僅是雙方就案涉工程款結算的階段性行為，但未提供相應證據證明，且分包合同未約定需對工程結算進行階段性審核和階段性結算，結算協議本身亦未體現其僅是對案涉工程的階段性結算。因此，對A建工集團的上述主張，本院不予采信。結算協議屬于合法有效的合同，對雙方當事人具有法律拘束力。

結合結算協議的簽訂和實際履行情況，本院認為，雖然本案審理中，雙方當事人對西恒公司出具的審核報告是否就是雙方在分包合同中約定的業主審計存在争議，但該審核報告已經得到了案涉工程業主和本案雙方當事人的認可，A建工集團與B公司又在審核報告的基礎上簽訂了結算協議并已實際履行。因此，即使西恒公司的審核報告與雙方當事人簽訂分包合同時約定的業主審計存在差異，但根據《中華人民共和國合同法》第七十七條第一款的規定，雙方當事人簽訂結算協議并實際履行的行為，亦可視為對分包合同約定的原結算方式的變更，該變更對雙方當事人具有法律拘束力。在雙方當事人已經通過結算協議确認了工程結算價款并已基本履行完畢的情況下，國家審計機關做出的審計報告，不影響雙方結算協議的效力。現A建工集團提出不按結算協議的約定履行，但未舉出相應證據證明該協議存在效力瑕疵，故本院對其主張不予支持；B公司依據上述結算協議要求A建工集團支付欠付工程款，具有事實和法律依據，本院予以支持。

律界建工

與你分享建設工程法律專業知識