怎樣理解行政訴訟中的“利害關系”
前言：行政訴訟法第二十五條第一款規定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”沒有利害關系就沒有原告資格，法院受理案件後會駁回當事人的起訴。那麼究竟什麼才算是“利害關系”？
之前的司法實踐中，法院傾向于以行政行為是否“實際影響”當事人權益為标準認定利害關系，即“實際影響标準”，然而該标準具有明顯的主觀性，實踐中難以把握。最高院在“劉廣明訴張家港市人民政府行政複議一案”【案号：（2017）最高法行申169号】中明确提出，以行政機關作出行政行為時所依據的行政實體法和所适用的行政實體法律規範體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關系。從而确立了認定利害關系的“保護規範标準”。以下，本文通過兩個案例展示“保護規範标準”的适用思路：
案例一：當事人對環境影響評價報告的批複行為提起訴訟，訴請保護《環境影響評價法》調整和保護的環境權益的具有利害關系，訴請保護作為土地使用者的土地使用權益的沒有利害關系
（2016）最高法行申172号行政裁定：《環境影響評價法》第二條規定，本法所稱環境影響評價，是指對規劃和建設項目實施後可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。因此，環境影響評價制度的立法目的，重點在于對建設項目等建成後對環境所造成的影響進行分析、預測和評估；建設項目所占土地的征收補償問題，一般并不屬于環境影響評價範圍。考察《環境影響評價法》和《建設項目環境保護管理條例》規定，也無在作出被訴環評批複時必須考慮建設項目占地範圍内土地使用者權益的特别規定。本案原告一審起訴狀訴請人民法院保護的并非《環評法》調整和保護的環境權益，而是主張影響其土地使用權益；其也未提交證據證明存在環境影響評價時需要保護的環境權益。雖然被訴環評批複可能是建設項目立項、規劃、征收土地的前提條件，但土地使用者的土地使用權益，并非環境保護部門在作出環境評價批複時依法所應考量和保護的權益。原告僅以其承包的土地等處于建設項目征收範圍内，即提出被訴環評批複侵犯其權益的主張，明顯不能成立。
案例二：土地使用權人或房屋所有權人與發展改革部門作出的項目審批行為不具有利害關系
（2017）最高法行申169号行政裁定：根據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20号）、《中央預算内直接投資項目管理辦法》、《政府核準投資項目管理辦法》、《江蘇省企業投資項目備案暫行辦法》等規定，發展改革部門對政府投資項目的審批行為和企業投資項目的核準和備案行為，主要是從維護經濟安全、合理開發利用資源、保護生态環境、優化重大布局、保障公共利益、防止出現壟斷等方面，判斷某一項目是否應予審批、核準或備案（以下統稱項目審批行為）。考察上述一系列規定，并無任何條文要求發展改革部門必須保護或者考量項目用地範圍内的土地使用權人權益保障問題，相關立法宗旨也不可能要求必須考慮類似于劉廣明等個别人的土地承包經營權的保障問題。發展改革部門在作出項目審批行為時，也就無需審查項目用地範圍内的征地拆遷、補償安置等事宜，無需考慮項目用地範圍内單個土地、房屋等權利人的土地使用權和房屋所有權的保護問題。因此，項目建設涉及的土地使用權人或房屋所有權人與項目審批行為不具有利害關系。
結語：上述案件中，法院即是按照“被訴行政行為據以作出的行政實體法是否要求行政機關保護原告訴請保護的權益”為标準，來認定原告與被訴行政行為之間是否存在利害關系。行政實體法要求行政機關保護訴請保護的權益的，則有利害關系；反之，則沒有。需要注意的是，最高院在（2017）最高法行申169号行政裁定中，還從多個側面就“規範保護标準”的适用展開了補充論述：
1.“規範”僅指行政實體法規範
該裁決認為：當事人民法上的權益或者習慣法上的權益，隻有在有關行政法律規範對其加以保護的情形下，才能成為行政法上保護的權益，才能形成行政法上的利害關系，才能取得原告主體資格，才能請求司法保護該權益。否則，上述相關權益，隻宜通過民事訴訟或者針對直接對其設定權利義務的行政行為提起行政訴訟等方式來保護。
2.“規範保護”應從行政法體系整體判斷
該裁決認為：依據法條判斷是否具有利害關系存有歧義時，可參酌整個行政實體法律規範體系、行政實體法的立法宗旨以及作出被訴行政行為的目的、内容和性質進行判斷，以便能夠承認更多的值得保護且需要保護的利益，屬于法律保護的利益，從而認可當事人與行政行為存在法律上的利害關系，并承認其原告主體資格，以更大程度地監督行政機關依法行政。
3.以救濟原告自身權利為目的
該裁決認為：行政訴訟的立法宗旨，體現了權利保護和權力監督的統一性。适格原告的起訴，既在主觀上維護自身合法權益，又在客觀上有利于法治國家建設。但行政訴訟雖有一定的公益性，卻顯然不能将行政訴訟變相成為公益訴訟。現行行政訴訟法在确定原告主體資格問題上，總體堅持主觀訴訟而非客觀訴訟理念，行政訴訟首要以救濟原告權利為目的。例如，在行政機關不依法處理投訴舉報事項等行政不作為引發的訴訟中，認可因自己法律上的權益受侵害而投訴舉報的當事人的原告主體資格，就比認可因公共利益受損而投訴舉報的當事人的原告主體資格，更具有正當性。
4.個案中認定“利害關系”需考慮司法能力和司法資源的限制
該裁決認為：個案中，對法律上利害關系，尤其是行政法上利害關系或者說行政法上權利義務關系的擴張解釋，仍不得不兼顧司法體制、司法能力和司法資源的限制；将行政實體規範未明确需要保護、但又的确值得保護且需要保護的權益，擴張解釋為法律上保護的權益，仍應限定于通過語義解釋法、體系解釋法、曆史解釋法、立法意圖解釋法和法理解釋法等法律解釋方法能夠擴張的範圍為宜。
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