最高法院關于起訴期限司法觀點11則

1.起訴期限的含義和訴訟時效的區别

　　案号：（2016）最高法行申2645号

　　根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十八條的規定，行政訴訟實行的是起訴期限制度。所謂起訴期限，是指法律規定的當事人不服某項行政行為時向法院請求司法救濟、行使行政撤銷權的時間限制。它是比照民法上的除斥期間和訴訟上的上訴期間進行設計和變造的，在性質上屬于程序法上的法定期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。設置起訴期限制度的目的和功能，在于維護行政行為的效力，以确保行政法律關系的盡早安定。而民法通則對于訴訟時效的規定有所不同。超過訴訟時效期間，當事人自願履行的，不受訴訟時效限制。而且，訴訟時效期間為可變期間。

　　民法上的時效不是權利消滅的原因，它隻給予義務人一個抗辯權。如果義務人不作為，即不行使他的抗辯權，則請求權可以通過司法程序得到執行。在民事訴訟中，當事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院也不應對訴訟時效問題進行釋明及主動适用訴訟時效的規定進行裁判。但在行政訴訟中，通常并不适用時效制度，而是适用起訴期限，已如前述。而按照《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條的規定，是否遵守起訴期限屬于起訴條件的一種，對于起訴條件的審查，人民法院應當依職權進行，不用等待當事人的申請，也不用基于當事人的抗辯。對于“超過法定起訴期限且無正當理由的”，人民法院可以迳行裁定駁回起訴。

　　2.起訴期限屬于法院主動審查事項

　　案号：（2017）最高法行再9号

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定了提起行政訴訟應當符合的四項條件，即具有原告資格、明确的被告、具體的訴訟請求和事實根據、屬于人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。但是，根據行政訴訟法及司法解釋的規定，行政訴訟中的起訴條件還應包括起訴期限。行政訴訟中的起訴期限不同于民事訴訟中的訴訟時效，是法律設定的起訴條件之一，解決的是行政起訴能否進入司法實體審查的問題。行政行為具有公定力，行政行為作出後除關系到行政相對人的權利義務外，還影響到社會公衆對行政機關的信賴利益。如果允許當事人超過起訴期限提起行政訴訟，則會使行政行為一直處于效力不明的狀态，面臨随時可能被撤銷或變更的可能。一旦行政行為被撤銷或變更，行政相對人、利害關系人、相關行政機關的權利義務都随之發生變化，不确定導緻社會成本提高，行政機關的社會公信力降低。法律規定起訴期限的目的，就是督促當事人及時提起訴訟，盡早解決行政糾紛，使社會關系達到穩定的狀态。因此，即使當事人未提出有關起訴期限問題的抗辯，人民法院也應主動進行審查，并據以判斷是否立案或繼續審理。

　　根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十四條第六項的規定，起訴超過法定期限且無正當理由的，應當裁定不予受理，已經受理的，裁定駁回起訴。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條第一款第二項作了相同的規定。可見，對于行政訴訟起訴期限應當作為起訴條件進行審查，司法解釋的制度安排在行政訴訟法修改前後并未發生變化，即對于行政起訴期限的審查應當貫穿于立案受理和審理階段，在立案受理階段發現應當裁定不予立案，如果進入審理階段則應裁定駁回起訴。而且目前的行政訴訟法律及司法解釋中均沒有關于法院對行政起訴期限不應主動審查的規定。雖然《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第四條第三款規定，被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任。但該條規定僅是對舉證責任的分配，即當被告在訴訟中提出原告超過起訴期限的抗辯理由時，應當提交證據對其主張予以證明，否則将承擔舉證不能的不利後果。但是，從該條規定無法得出法院不能主動審查起訴期限的結論。

　　3.二年起訴期限的适用

　　案号：（2018）最高法行申2813、2814号

　　公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋規定的起訴條件，起訴如無正當理由超過起訴期限，當事人則喪失訴權，人民法院将不再受理。本案争議的焦點問題是再審申請人唐某作等5人的起訴是否超過法定的起訴期限。一、二審時有效的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為内容之日起最長不得超過二年。此處的二年期限，系針對當事人知道被訴行政行為内容，但行政機關未告知訴權或者起訴期限的情況，當事人提起行政訴訟的保護期限。

　　4.最長起訴期限

　　案号：（2018）最高法行申1279号

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定，因不動産提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。該條所規定的二十年期限是最長訴訟保護期限，為不變期限。也就是說，行政機關針對不動産作出的行政行為，不論當事人是否知道或者應當知道，隻要自作出之日起超過二十年，都不能再提起訴訟。

　　5.一般起訴期限與最長起訴期限的适用情形

　　案号：（2018）最高法行申457、458号

　　一、二審時有效的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為内容之日起最長不得超過二年。第四十二條規定，公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為内容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為内容之日起計算。對涉及不動産的具體行政行為從作出之日起超過二十年、其他具體行政行為從作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。上述司法解釋規定的二十年最長起訴期限，是指公民、法人或者其他組織不知道被訴行政行為内容的起訴期限，不以行政機關在作出行政行為時是否告知訴權和起訴期限為前提，隻要公民、法人或其他組織知道或者應當知道被訴行政行為，即不再适用二十年最長訴訟保護期限的規定。

　　6.知道或應當知道的認定

　　案号：（2017）最高法行再69号

　　涉及起訴期限的争議，在提起訴訟的當事人否認自己“知道”行政行為的情況下，對于起訴期限的起算點，應以當事人“應當知道”行政行為内容之日起計算。所謂“應當知道”，即在當事人不承認“知道”但結合相關證據足以證明其“知道”的情況下，可以認定為“應當知道”。在判斷是否屬于“應當知道”時，應當結合案件的相關事實以及相關法律規定，運用邏輯推理，結合生活經驗、生活常識進行綜合判斷。起訴期限是當事人提起行政訴訟的法定條件之一，是否超過起訴期限的判斷直接關涉當事人能否通過行政訴訟尋求司法救濟，涉及對争議證據和事實的分析認證。人民法院在裁判文書中對于是否超過起訴期限問題應當進行充分闡釋，具體分析認定“知道”或者“應當知道”時間的理由，客觀地确定當事人“知道”或者“應當知道”的時間。

　　案号：（2018）最高法行申2395号

　　《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為内容之日起最長不得超過二年。确定起訴期限的起算點是本案審查的重點，在提起訴訟的當事人否認自己“知道”行政行為的情況下，對于起訴期限的起算點，應以當事人“應當知道”行政行為内容之日起計算。所謂“應當知道”，即在當事人不承認“知道”但結合相關證據足以證明其“知道”的情況下，可以認定為“應當知道”。在判斷是否屬于“應當知道”時，應當結合案件的相關事實以及相關法律規定，運用邏輯推理，結合生活經驗、生活常識進行綜合判斷。

　　案号：（2015）行監字第1727号

　　确定是否超過起訴期限，首先要确定起訴期限的起算點，即行政行為送達相對人的日期或者行政相對人知道或者應當知道行政行為的日期。本案中，雲南省高級人民法院在确定本案起訴期限的起算點時，既未查明被訴決定作出後是否送達以及何時送達給馬某發，也未查明馬某發知道或應當知道被訴決定的日期；在計算馬某發提起本案訴訟的起訴期限時，既未查明是否存在法院立案原因造成延遲立案的情形，也未查明是否存在當事人提交起訴狀日期與法院立案日期不一緻的情形，而僅以被訴決定落款的日期作為起訴期限的起算點，認定馬某發自1998年8月20日即知道或者應當知道被訴行政行為，并以此認定再審申請人的起訴超過法定起訴期限，駁回其起訴，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項規定的認定事實的主要證據不足，構成人民法院應當再審的法定事由。

　　案号：（2018）最高法行申1259号

　　知道被訴行政行為的方式并不局限于由作出行政行為的行政機關告知，如果當事人通過訴訟、信訪、政府信息公開等方式知道行政行為的内容，也屬于知道行政行為内容的情形。

　　7.村民小組長知道行政行為，一般即可視為村民小組已經知道

　　案号：（2018）最高法行申6883、6885号

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月内提出。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條第一款第二項規定，超過法定起訴期限且無正當理由的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。村民小組是在村民委員會下設立的小組，村民小組的負責人系經過村民小組會議選舉産生，對本組全體村民負責，具有召集村民小組會議、民主決策本組重大事務以及及時收集并向村委會反映本組村民的建議、意見等職責。村民小組負責人獲悉有關該小組重大權益事項的信息，即可視為該村民小組已經知道該事實。當然，如果村民小組能夠證明負責人存在與第三方惡意串通或基于其他原因故意隐瞞的情形，并且該村民小組其他成員未通過其他途徑獲知相關事實的除外。

　　8.起訴期限的扣除

　　案号：（2017）最高法行申6508号

　　根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十三條規定，隻有在“不屬于起訴人自身的原因”被耽誤的時間的情形下，才應當扣除相應期限。所謂“不屬于起訴人自身的原因”被耽誤的時間，是指基于地震、洪水等客觀因素耽誤的期間，或者基于對相關國家機關的信賴，等待其就相關争議事項進行處理的期間。僅僅是當事人單方向有關部門申訴信訪，因申訴信訪耽誤的期間，沒有可保護的信賴利益，屬于當事人自身放棄通過法定訴訟途徑解決争議耽誤起訴期限的情形，不屬于第四十三條規定應予扣除的期間。

　　案号：（2017）最高法行申77?1号

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規定，隻有因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間才不計算在起訴期限内。所謂“不屬于其自身原因耽誤起訴期限”，是指在有效起訴期限内，基于地震、洪水等客觀原因無法起訴而耽誤的期間，或者基于對有關國家機關答應處理涉案争議的信賴，等待其處理結果而耽誤的期間。因放棄法定起訴救濟權利申訴上訪、所謂“沒有經濟能力維權”、村民組長長期在外經商等原因耽誤法定起訴期限的，均不屬于依法應當扣除起訴期限的情形。

　　案号：（2018）最高法行申6716号

　　《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月内提出。法律另有規定的除外。”第四十八條第一款規定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限内。”該條規定耽誤起訴期限的“其他不屬于其自身的原因”，是指除不可抗力以外不能歸責于起訴人自身的正當事由。比如，當作為被訴行政行為基礎的買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事訴訟尚處于持續狀态，被訴行政行為是否對起訴人的權利義務造成實際影響，需以民事訴訟的裁判結果為前提時，起訴人不可能在當時就對被訴行政行為提起行政訴訟。此時，等待民事訴訟生效裁判結果，就可以構成該條規定的耽誤起訴期限的正當事由。即此種情況下，一般應以民事訴訟裁判生效之日作為對被訴行政行為提起行政訴訟的起訴期限起算點。《最高人民法院關于審理房屋登記案件若幹問題的規定》第八條也正是基于上述法理作出的規定，即“民事争議處理期間不計算在行政訴訟起訴期限内”。同時，為了更好地保護當事人的合法權益，因前述事由耽誤起訴期限，起訴人在民事裁判生效前提起行政訴訟的，如果經審查符合起訴條件，人民法院應當予以受理，而不能以超過起訴期限為由駁回起訴。

　　9.政府指引民事訴訟耽誤的起訴期限，應當扣除

　　案号：（2017）最高法行申2040号

　　《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十一條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為内容之日起最長不得超過2年。”《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十三條規定：“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間内。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間内。”當事人依據政府給的指引提起民事訴訟，這并非是由當事人本人的原因造成的，其時長應當從行政訴訟的起訴期限中予以扣除。

　　10.确認無效之訴仍然有起訴期限

　　案号：（2016）最高法行申2233号

　　再審申請人主張無效的行政行為自始無效，不能适用起訴期限的規定。但是根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條的規定，所謂無效行政行為須具備“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形”，而本案被訴行政行為的違法性顯然沒有達到這種程度。還須指出的是，雖然《中華人民共和國行政訴訟法》并沒有明文規定請求确認行政行為無效是否适用起訴期限的規定，但根據一般訴訟原理，請求确認行政行為無效，仍須于适當期間内提起，如果時過境遷又重提舊事，則難以維持法律秩序的安定，并不無濫用訴權之嫌疑。

　　11.修法前行政不作為的起訴期限

　　案号：（2015）行提字第33号

　　修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出行政行為之日起三個月内提出。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十一條規定，行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為内容之日起最長不得超過二年。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三十九條還規定，公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起六十日内不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第四條第三款規定，被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任。根據上述規定，不履行法定職責案件，當事人的起訴期限應當從行政機關接到履行義務申請後滿六十日開始計算，因不履行法定職責案件中行政機關不可能告知當事人訴權和起訴期限，在修改後的行政訴訟法實施之前，當事人的起訴期限應當為二年，同時，如果行政機關認為原告起訴超過法定起訴期限的，應當承擔舉證責任。