最高人民法院行政案件裁判要點彙編200則（中）

八、審理規則

52.全面審查原則

（2018）最高法行再128号：行政訴訟中的全面審查一般是指人民法院在行政案件審理中，應當對被訴行政行為的事實根據、法律依據、行政程序、職責權限等各方面進行合法性審查，不受訴訟請求和理由的拘束。

53.法院可主動對基礎民事争議一并審理

（2017）最高法行申6349号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款的規定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事争議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事争議的，人民法院可以一并審理。但是，即使當事人未申請一并解決相關民事争議亦未另行提起民事訴訟，法院也可以在行政訴訟案件審理過程中，将與被訴行政行為相關聯的民事争議一并進行審查，并對該民事争議作出裁斷，以此為基礎對被訴行政行為的合法性進行審查。這種審理方式符合新修訂的行政訴訟法第一條所确定的立法目的，有利于公正、及時審理行政案件，解決行政争議，既可以提高審判效率，又可以實質性化解争議，減少當事人訴累，保障公民的合法權益。

54.裁判基準時

（2017）最高法行申121号：行政行為作出、被訴請人民法院審查、人民法院對其合法性作出裁判，必然存在時間間隔，以上述不同時間作為裁判基準時，将可能對行政行為合法性得出不同結論。一般而言，行政行為是行政機關根據作出時的事實、證據和法律作出的，對行政行為合法性的評價，一般也隻能以該作出時的事實、證據和法律為标準，而不能以所依據的事實、證據或法律發生變更為由，認定原行政行為合法抑或違法。否則，将不利于法律秩序的穩定，有損行政行為的公定力。當然，基于行政行為性質的不同，行政訴訟的裁判基準時也相應有所區别。但是，對行政行為的效力内容已于行為作出時确定并實現的，該行政行為的合法性要件就僅與處分時的事實、證據和法律有關，而不能以行政機關當時無法預見到的事實、證據和法律，作為認定原行政行為違法的依據。

55.法律溯及力

（2016）最高法行申415号：《中華人民共和國立法法》第九十三條規定，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特别規定除外。該規定是有關法的溯及力的規定，它确定了新法對其生效以前發生的事件和行為一般不适用，而應當适用當時的法律。最高人民法院《關于審理行政案件适用法律規範問題的座談會紀要》第三條規定，行政相對人的行為發生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以後，人民法院審查具體行政行為的合法性時，實體問題适用舊法規定，程序問題适用新法規定，但下列情形除外：（一）法律、法規或規章另有規定的；（二）适用新法對保護行政相對人的合法權益更為有利的；（三）按照具體行政行為的性質應當适用新法的實體規定的。

56.其他規範性文件能作為審查的依據

（2018）最高法行申4810号：根據《最高人民法院關于審理行政案件适用法律規範問題的座談會紀要》的精神，縣級以上人民政府及其主管部門制定發布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規範性文件，不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律規範意義上的約束力。但是，人民法院經審查認為被訴具體行政行為依據的其他規範性文件合法、有效并合理、适當的，在認定被訴具體行政行為合法性時應承認其效力。也就是說，合法、有效并合理、适當的其他規範性文件，人民法院可以作為判斷被訴行政行為是否合法的根據。

57.必要共同訴訟原則上應當作為一案受理，合并審理

（2017）最高法行申6972号：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十七條規定，當事人一方或者雙方為二人以上，因同一行政行為發生的行政案件，或者因同類行政行為發生的行政案件、人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的，為共同訴訟。人民法院既要充分保護當事人訴權的行使，也要遵循訴訟經濟原則，盡量減少當事人訴累。對于應當作為一案受理、合并審理的案件，不宜分案受理，使案件數量虛增。

57.是否一并審理是法院的裁量權

（2017）最高法行申2799号：雖然一行為一訴是行政訴訟立案受理的基本原則，但是并非強制性規定，司法實踐中亦不排除在同一訴訟中審理多個行政行為，行政訴訟法也規定了合并審理制度。如果當事人同時對同一行政機關作出的具有關聯性的數個行政行為提起訴訟，要求一并審理，人民法院作為一個案件予以受理，可以減少當事人的訴累，以達到實質性解決糾紛的目的，并不違反法律規定。但是，是否一并審理屬于人民法院的裁量權，如果人民法院認為當事人所訴的數個行為是由不同的主體作出，或者一個主體作出的數個行為之間不具有關聯性，或者存在其他不宜一并審理的情況，則可以不予一并審理。在立案階段人民法院應當對當事人給予指導和釋明，要求其調整訴訟請求，指引當事人分别提起訴訟。如果已經立案，則人民法院應向當事人釋明并要求其明确其中一項訴訟請求後，對該項訴訟請求繼續審理；如果當事人堅持不明确其訴訟請求，則應當根據《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條第一款第一項的規定，裁定駁回起訴。

58.二審可以不開庭審理及開庭的條件

（2016）最高法行申2907号：《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規定：“人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。”但該條同時規定：“經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。”按照本條的規定，行政訴訟的第二審程序并非完全是“以新的一審代替原一審”，第二審程序中實行言詞審理，主要限于“提出新的事實、證據或者理由”的情形，而且，在第二審程序中提出“新的證據”也并非不加任何限制，主要應當限于《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第五十二條規定的三種證據，即：在一審程序中應當準予延期提供而未獲準許的證據；當事人在一審程序中依法申請調取而未獲準許或者未取得，人民法院在第二審程序中調取的證據；原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿後發現的證據。而本案并不存在以上情形。因此，二審法院在認為不符合開庭審理的條件時采用書面審理的方式，并不違反《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條的規定，再審申請人主張“二審不應進行書面審理”“二審程序嚴重違法”，依法不能成立。

（2018）最高法行申2398号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規定，人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。二審對本案組織聽證并進行書面審理，并不違反法定程序。《中華人民共和國行政訴訟法》第五十五條第一款規定，當事人認為審判人員與本案有利害關系或者有其他關系可能影響公正審判，有權申請審判人員回避。回避權是當事人的法定權利，并不受是否開庭審理影響。

59.原告逾期提供證據的處理

（2018）最高法行申5679号：《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第五十二條規定，“新的證據”是指以下證據：（一）在一審程序中應當準予延期提供而未獲準許的證據；（二）當事人在一審程序中依法申請調取而未獲準許或者未取得，人民法院在第二審程序中調取的證據；（三）原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿後發現的證據。但是，該司法解釋對于當事人逾期舉證的證據能否作為新證據使用并未作出具體規定。《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條規定，人民法院審理行政案件，關于期間、送達、财産保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執行等，本法沒有規定的，适用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。根據2012年修正的《中華人民共和國民事訴訟法》第六十五條第二款的規定，當事人逾期提供證據的，人民法院應當責令其說明理由；拒不說明理由或者理由不成立的，人民法院根據不同情形可以不予采納該證據，或者采納該證據但予以訓誡、罰款。也就是說，在民事訴訟的司法實踐中，對當事人逾期提供證據的行為法律不采取嚴苛的限制。如果當事人在二審階段提交一審已經存在但未能提交的證據，且該證據與案件基本事實有關的，隻要說明逾期提交的正當理由，人民法院經審查理由成立的，可以采納該證據，并對當事人不予處罰；若當事人未能說明逾期提供證據的理由，或者經人民法院審查其逾期提交證據的理由明顯不能成立的，則應對當事人作出訓誡或者處罰。一般情況下，作為行政行為的相對人或者利害關系人的原告處于相對弱勢的地位，在提起行政訴訟時，可能由于法律知識或訴訟能力的欠缺而未能及時提交相應的重要證據，其在二審、再審審查階段提交原來已經存在但未能提交的證據，且該證據與案件基本事實有關的，人民法院應當在考慮當事人未在行政程序中提交該證據的原因及過錯程度、該證據對雙方當事人合法權益的影響以及行政訴訟的救濟價值的基礎上，進行綜合審查評判。

（2018）最高法行再204号：《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第三十五條第一款規定：“原告或者第三人應當在開庭審理前或者人民法院指定的交換證據清單之日提供證據。因正當事由申請延期提供證據的，經人民法院準許，可以在法庭調查中提供。逾期提供證據的，人民法院應當責令其說明理由；拒不說明理由或者理由不成立的，視為放棄舉證權利。”第四十二條規定：“能夠反映案件真實情況、與待證事實相關聯、來源和形式符合法律規定的證據，應當作為認定案件事實的根據。”根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第五十二條第三項的規定，按照第二審程序和審判監督程序審理的案件，當事人依法提供的“新的證據”包括原告或者第三人提供的在舉證期限屆滿後發現的證據等。上述司法解釋規定了當事人提交證據的期限、逾期提交證據的處理、證據采納的标準以及新證據的界定。在行政訴訟中，較之行政機關，行政相對人或者利害關系人處于相對弱勢地位，可能由于法律知識欠缺或訴訟能力不足而在舉證期限内未能提交相應的重要證據，其在二審、再審審查、再審審理階段提交起訴前已經存在但未能提交的證據，且該證據足以推翻原判決的，參照《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百零二條第一款、第二款規定，人民法院應當在考慮當事人未在原審訴訟程序中提交該證據的原因及過錯程度、該證據對雙方當事人合法權益的影響以及行政訴訟權利保障價值的基礎上，進行綜合審查評判。

60.複制件并非完全沒有證明效力

（2017）最高法行申6214号：根據《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第四十條和第七十一條第五項的規定，無法與原件核對的複制件并非完全沒有證明效力，隻是不能單獨作為定案依據。

61.前置行政行為作為證據審查

（2018）最高法行申4613号：一般情況下，對前置頒證行為的審查都是以證據的标準來審查，即是否符合證據的三性，是否能夠達到其證明目的，從而決定是否可以在案件中予以采信。但不能簡單地認為，隻要前置頒證行為沒有被撤銷或者确認違法，在後續的頒證行為案件中就可以作為土地權屬來源的合法性證據從而采信，并以此作為認定後續頒證行為合法性的依據和基礎。當前置登記發證行為存在重大明顯違法時，就可以排除該證據的效力，即後續的登記發證行為沒有依據。尤其是在當事人對前置登記發證起訴可能已經超過法定起訴期限的情況下，要求當事人另行對前置發證行為起訴，不在本案中進行實體審查，也不利于行政争議的實質性化解。

62.鑒定意見應當進行證據審查

（2017）最高法行再40号：評估報告是行政訴訟證據中的鑒定意見，是人民法院認定事實的證據材料之一。評估報告存在嚴重違反評估程序、評估結論沒有事實依據，或者評估機構、人員不具有相應評估資質的，該評估報告不具有證明效力，不能作為認定案件事實的證據。

63.為達成調解協議對相關事實的認可，不能作為作出行政決定的根據

（2017）最高法行申6051号：調解協議僅僅是雙方為解決糾紛達成的協議，并非國家機關公文。雙方反悔，則調解協議不發生法律效力。同時，在行政程序中，為解決糾紛，雙方經協商妥協達成的、未最終執行的調解協議，并非當事人雙方對争議事實的認可，也不能作為行政機關作出行政決定的根據。

64.綜合分析全部證據材料的基礎上作出事實認定

（2017）最高法行申6059号：《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款規定，被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規範性文件。《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第五十四條規定，法庭應當對經過庭審質證的證據和無需質證的證據進行逐一審查和對全部證據綜合審查，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，進行全面、客觀和公正地分析判斷，确定證據材料與案件事實之間的證明關系，排除不具有關聯性的證據材料，準确認定案件事實。也就是說，人民法院對證據進行分析判斷時，既要注重對單個證據證明力的判斷，更要綜合分析全部證據材料，運用邏輯推理和生活經驗，對争議事實作出客觀、公正的認定。

65.行政機關有權自我糾錯，但應謹慎

（2018）最高法行申2218号：《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條規定，人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許由人民法院裁定。根據該條規定，在行政訴訟中，作為被告的行政機關，均有權自我糾正錯誤的被訴行政行為，至于糾錯行為是否正确合法，人民法院應當予以審查認定。推而廣之，在行政程序中，行政機關發現作出的行政行為确有錯誤的，同樣具有自我糾錯的法定職權。至于自我糾錯行為是否合法，則應當看行政機關自我糾錯的理由是否合法、正當，并依法接受人民法院的司法審查。

（2018）最高法行再65号：行政行為一旦作出，即具有确定力及執行力，但是對于違法或不當的行政行為以及由于事實和法律變遷而不宜存續的行政行為，行政機關具有自我糾錯的權力和職責。自我糾錯的價值在于減少或者避免行政争議的産生，盡早結束行政行為效力的不确定狀态，維護行政法律關系的穩定，增強公衆對行政機關的認同和信賴。在目前缺少法律明确規定的情況下，行政機關可以采取的自我糾錯方式主要有撤銷、補正、改變原行政行為、确認違法等方式。從嚴格依法行政的角度而言，對于所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮，基于保護行政相對人的合理信賴利益和減少行政争議産生的考量，行政機關應當采取足夠審慎的态度，隻有在該行政行為的瑕疵足以影響到實質處理結果時，才采用撤銷的方式進行糾錯。

（2018）最高法行再201号：國務院發布的國發［2014］10号《全面推進依法行政實施綱要》要求行政機關依法行政必須遵守誠實守信原則。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定。對曆史遺留問題的處理，行政機關應當本着實事求是、尊重曆史、符合現實的原則，本着保持謙抑、格外謹慎、有利于當事人的态度，依法作出客觀、公正處理，切忌出爾反爾，來回“翻燒餅”。撤銷已經生效的行政決定，必須遵循正當程序原則，聽取利害關系人的陳述、申辯意見，查明案件事實，依法作出撤銷決定。

66.“被告不得以同一事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為”的理解

（2019）最高法行再115号：《中華人民共和國行政訴訟法》第七十一條規定，人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。所謂“同一事實和理由”是指行政機關重新作出的行政行為依據的主要證據、事實和理由，與被撤銷的行政行為所依據的主要證據、事實和理由基本相同，從而造成重新作出的行政行為直接與人民法院的生效判決認定的事實和理由相抵觸的情形。如果生效判決僅僅是以事實不清、主要證據不足為由撤銷原行政行為，行政機關重新作出行政行為時，依據新的證據，補充認定相關事實，完善決定理由，重新作出與原行政行為處理結果相同的行政行為，不屬于以“同一事實和理由”作出與原行政行為基本相同的行政行為的情形。

67.代理人提供虛假證明材料，應予以處罰

（2017）最高法行申8568号：《中華人民共和國行政訴訟法》第五十九條第一款第二項規定，訴訟參與人僞造、隐藏、毀滅證據或者提供虛假證明材料，妨礙人民法院審理案件的，人民法院可以根據情節輕重，予以訓誡、責令具結悔過或者處以一萬元以下的罰款，十五日以下的拘留。申請人提供的證據明顯不符合常理，屬于虛假誇大的證明材料，應予以相應處罰。如若申請人對行政訴訟法相關規定缺乏了解，并且誇大的事項确因行政行為引起，可以不予處罰。但有過訴訟經驗的代理人，應當引導當事人依法行使行政訴權。若根據生活經驗常識能推定當事人在虛假證明材料的提供中起到了主要作用，則屬于濫用訴權、惡意訴訟的行為。其行為既擠占司法資源，也影響當事人訴權的正常行使，不利于被代理人合法權益的保護。應當根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十九條第一款第二項的規定，對代理人予以處罰。

68.僞證的責任

（2018）最高法行再204号：人民法院的公正裁判必須以事實為根據，以法律為準繩，必須以當事人和其他訴訟參與人向法庭提供真實證據，向法庭如實陳述為基礎。訴訟參與人必須遵循誠信訴訟義務，保證所提交的證據和發表的意見的客觀真實性，否則将被依法追究訴訟失信的法律責任。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十九條第一款、第二款的規定，作為訴訟參與人的單位僞造、隐藏、毀滅證據或者提供虛假證明材料，妨礙人民法院審理案件的，可以根據情節輕重，對其主要負責人或者直接責任人員予以罰款、拘留。

69.民事裁判錯誤指引行政訴訟，如何處理

（2017）最高法行再4号：《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第七十條規定：“生效的人民法院裁判文書或者仲裁機構裁決文書确認的事實，可以作為定案依據。但是如果發現裁判文書或者裁決文書認定的事實有重大問題的，應當中止訴訟，通過法定程序予以糾正後恢複訴訟。”本案中，（2014）葫民一終字第00027号生效民事裁定認為，綏中縣政府制定賠償款發放标準、綏中縣漁業局發放賠償款的行為，是依附在行政權力之下的職權行為，與賠償請求人之間的主體地位不平等，不屬于民事案件受案範圍，據此駁回李某提起的民事訴訟。李某根據生效的民事裁定，提起本案行政訴訟。在生效民事裁定已經将綏中縣政府、綏中縣漁業局的行為定性為行政行為，駁回李某的民事訴訟起訴，生效民事裁定尚未被依法撤銷的情況下，一、二審又以“本案不屬于行政訴訟的受案範圍”為由，裁定駁回李某的起訴，與生效的民事裁定相抵觸。即便本案一、二審認為李某請求綏中縣政府、綏中縣漁業局發放賠償款的訴訟應當屬于民事訴訟的理由成立，也應當中止本案審理，通過審判監督程序，撤銷生效民事裁定後，才能裁定駁回李某的起訴。一、二審裁定違反司法解釋規定，審判程序違法，依法應予糾正。

九、裁判方式

70.起訴明顯屬于濫訴的，可以以通知方式不予受理

（2019）最高法行申3244号：《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十五條第二款規定，起訴狀内容或者材料欠缺的，人民法院應當對起訴人給予指導和釋明，明确告知其起訴不符合起訴條件，退回訴狀并記錄在冊；起訴人堅持起訴的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。針對當前行政訴訟濫訴問題突出的現狀，對于明顯不屬于行政訴訟受案範圍，或者明顯超過起訴期限等不符合法定起訴條件，起訴人的起訴顯然屬于濫訴情形的，為防止因濫訴浪費司法資源，人民法院可以通知的方式不予受理，不給予其上訴和申請再審的權利。

71.顯無正當理由的，可迳行裁定駁回起訴

（2018）最高法行申7447号：人民法院審理行政案件原則上應當公開進行，但人民法院可依法決定書面審理或者開庭審理、公開開庭或者不公開開庭。不能認為所有的一審行政案件和二審行政案件，都必須經過公開開庭審理程序。為節約司法成本，減輕當事人訴訟負擔，對于原告或者上訴人之訴請，在法律上顯無理由者，人民法院可基于職權，不經言詞辯論，直接不予支持。因此，根據《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第三款以及《最高人民法院關于行政訴訟應訴若幹問題的通知》的相關規定，人民法院經過閱卷、調查或者詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以迳行裁定駁回起訴；根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條規定，對于二審行政案件，沒有提出新的事實證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。

72.履職之訴中被告明顯無職責，可迳行駁回起訴

（2016）最高法行申1820号：根據《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條第一款第八項之規定，行政行為對其合法權益明顯不産生實際影響的起訴，人民法院可以迳行裁定駁回起訴。因此，針對原告以上級行政機關或者同級人民政府為被告而提起的不履行法定職責違法之訴或者要求履行法定職責之訴，人民法院如無需實體審查即能得出被告明顯不具有訴請履行法定職責的，可以迳行裁定駁回起訴，而無需進入實體審理後再作出駁回其訴訟請求的實體判決，以保障各方權益，減輕司法成本，引導訴訟權利正确行使。

73.人民法院不得作出維持判決

（2019）最高法行申5492号：《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規定，行政行為證據确鑿，适用法律、法規正确，符合法定程序的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。2015年5月1日修改後的行政訴訟法實施後，駁回原告訴訟請求判決已經取代1989年行政訴訟法第五十四條第一項維持判決，在被訴行政行為合法的情形下，人民法院應當判決駁回原告訴訟請求，而不是判決維持被訴行政行為。本案中，二審判決撤銷一審判決，未引用對被訴行政行為作出實體判決的法律依據，且判決主文表述為“維持被訴7号處理決定和64号複議決定”不妥，本院予以指正。鑒于判決結果并未損害盧某社的合法權益，再審本案徒增訴累，沒有實際意義，本案不予再審。

74.隻有行政行為完全合法，方可作出駁回訴訟請求的判決

（2019）最高法行申3692号：《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規定，行政行為證據确鑿，适用法律、法規正确，符合法定程序的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。也就是說，人民法院應當對被訴行政行為的合法性進行全面審查，隻有在被告作出的行政行為完全合法的情形下，人民法院才能判決駁回原告的訴訟請求。被訴行政行為結果正确，認定事實錯誤、适用法律不當的，人民法院不能判決駁回原告訴訟請求。人民法院審理行政案件，應當遵循司法謙抑原則，尊重行政機關的裁量權，不應以不同于被訴行政行為的事實和法律适用，在肯定被訴行政行為結果的正确性後，判決駁回原告的訴訟請求。

75.程序輕微違法，也需确認違法

（2017）最高法行申6054号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第二項規定，即便是被訴行政行為存在輕微程序違法的，為嚴格監督行政機關依法行政，人民法院也要判決确認被訴行政行為違法，不能駁回原告訴訟請求。

76.情況判決

（2016）最高法行再2号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第五十八條之規定，在被訴行政行為違法，但撤銷會給國家利益或社會公共利益造成重大損害的情況下，人民法院應當判決确認違法，而不撤銷行政行為。社會公共利益為社會全部或者部分成員所享有的利益，強調利益享有者的公共性，受益範圍一般是不特定多數人，應是在一定範圍内帶有共同性、普遍性、整體性的利益，同時還應涉及誠信、公平、秩序、穩定等基本的促進社會整體發展的因素。情況判決的适用條件中除涉及國家利益或社會公共利益外，還包括涉及善意第三人的情形。《最高人民法院關于審理房屋登記案件若幹問題的規定》第十一條第三款規定，被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷将給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的，判決确認被訴行為違法，不撤銷登記行為。該司法解釋明确規定，人民法院審理房屋登記案件，可以根據《中華人民共和國物權法》等實體法律規範判斷當事人是否屬于善意取得，并确立了房屋登記案件中第三人善意取得可以阻止撤銷登記的裁判規則。本案雖為土地登記案件，但因土地與房屋均屬于不動産，按照《中華人民共和國物權法》的規定均以登記作為發生物權變動的生效要件，土地登記與房屋登記的法律後果相同，故當事人主張善意取得土地使用權的，應當參照《最高人民法院關于審理房屋登記案件若幹問題的規定》進行審理。

77.指令一審法院受理或審理，必須以起訴條件全部具備為條件

（2018）最高法行申1618.1619号：對于一審裁定不予立案或者駁回起訴的案件，人民法院在二審程序中，應當對起訴條件進行全面審查，隻有當原告（起訴人）的起訴符合行政訴訟法規定的全部起訴條件時，才可指令一審法院受理或審理。

78.既有程序性裁定又有實體判決的，作行政判決

（2017）最高法行申6897号：人民法院将原告對多個相互關聯的行政行為提出的訴訟合并一案立案審理，并在審理和裁判中對每一個被訴行政行為分别作出相應的實體判決和程序性駁回起訴裁定，不違反法律規定。但是，在裁判文書中既有程序性裁定，又有實體判決的情形下，人民法院應以“行政判決書”作為裁判文書的名稱。

79.确認違法也有否定法律效力的情形

（2018）最高法行申1191号：該判決确認違法的依據為《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第五十七條第二款第二項，即被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷内容。結合司法解釋全文來看，确認行政行為違法的判決方式分為兩種情況，一種是第五十八條規定的确認違法保留效力，即被訴行政行為違法，但撤銷會給國家或公共利益造成重大損失的，法院作出确認違法的判決，但是行政行為繼續有效，也就是所謂的情勢判決。另一種則是第五十七條第二款規定的三種情形，包括行政行為違法但不具有可撤銷内容的，實際上這種判決方式仍然是否定行政行為的效力。根據51号行政判決的論述和引用的條款，該判決确認違法的結果并非保留該證的效力，001788号土地證已經不具備法律效力。因此，海口市政府2008年的換證行為也不存在權屬來源的基礎。

十、行政複議

80.行政複議申請人資格

（2017）最高法行再94号：《中華人民共和國行政複議法》（2009修正）第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政複議申請，行政機關受理行政複議申請、作出行政複議決定，适用本法。”《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十七條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益提出行政複議申請，除不符合行政複議法和本條例規定的申請條件的，行政複議機關必須受理。”第二十八條規定：“行政複議申請符合下列規定的，應當予以受理……（二）申請人與具體行政行為有利害關系……”這裡的利害關系，是申請人的合法權益可能受到行政行為的侵害所産生的法律關系，這裡隻要求行政行為客觀上具有影響申請人權益的可能性就足夠，至于是否受到侵害則是在審查中需要解決的問題。對申請人合法權益的影響，通常情況下應當是一種不利的影響，而是否産生不利的影響則要結合具體的行政行為及該行為的具體效果進行綜合分析與判斷。行政行為導緻申請人的權益受到減損，可以認為申請人的權益受到不利影響。這種減損應當是一種綜合考量的标準，既包括當事人實際權益的直接減少或消除，也包括當事人實際權益的相對減少。

（2018）最高法行申6881号：根據《中華人民共和國行政複議法》第六條規定，有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政複議……（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十七條則規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，可以向行政機關提出行政複議申請。也就是說，可以申請行政複議的具體行政行為，是指行政主體在行使行政職權過程中，針對特定的行政相對人就特定的事項作出的、能夠對行政相對人的權利義務産生法律效果的行為。

（2017）最高法行申2802号：根據《中華人民共和國行政複議法》第九條第一款以及《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第二項之規定，申請行政複議的公民、法人或者其他組織應當與被申請的行政行為具有利害關系。在行政複議受理審查階段，隻要申請人提供的證據材料能夠起到初步證明作用，即能夠證明其與被申請的行政行為可能具有事實上或者法律上的利害關系即可，複議機關依法應當予以受理。這裡所講的“利害關系”應當以“可能性”為标準，并非要求申請人有充分的證據證明其申請複議的主張能夠得到支持，這與進入實體審查階段時的證據認定标準是有區别的。

81.舉報人的複議申請人資格

（2018）最高法行申5854、5857号：根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第二項的規定，申請人與被申請複議的行政行為有利害關系，是行政複議機關受理申請人行政複議申請的法定條件之一。該條例第四十八條第一款第二項規定，複議機關受理行政複議申請後，發現申請不符合行政複議法及其實施條例規定的受理條件的，應當決定駁回申請人的行政複議申請。《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政複議申請人資格問題的答複》規定，根據《中華人民共和國行政複議法》第九條第一款、《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第二項規定，舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政複議的，具有行政複議申請人資格。也就是說，消費者、服務的接受者、受害人、競争權人等利益主體，為了自身合法權益，對相關經營單位、競争對手的違法行為進行舉報，要求具有法定查處行政職權的行政機關予以查處，對行政機關就其舉報事項作出的處理或者不處理行為，有權申請行政複議。反過來說，如果舉報人僅僅是以公民身份，行使憲法、法律賦予的檢舉控告權利，舉報經營單位的違法行為，并非為了自身利益舉報的，與行政機關就其舉報事項作出的處理或者不處理行為沒有利害關系，不具有行政複議申請人資格。

（2018）最高法行申6603号：《中華人民共和國行政複議法》第六條第十一項規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依照本法申請行政複議。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第五項規定，行政複議申請應屬于行政複議法規定的行政複議範圍。具體到投訴舉報，投訴舉報是公民、法人或者其他組織維護自身合法權益、監督行政機關依法行政的重要途徑之一。對于投訴舉報事項能否申請行政複議，應當結合前述法律法規以及關于投訴舉報事項的具體法律、法規或者規章的規定進行綜合評判，在法律、法規或者規章規定了投訴舉報的請求權，且該請求權的規範目的在于保障投訴舉報人自身合法權益的情況下，相關行政機關對舉報投訴不予受理或者不履行依法糾正、查處的法定職責的，舉報投訴人可以申請行政複議或者提起行政訴訟。《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政複議申請人資格問題的答複》，是根據《中華人民共和國行政複議法》第九條第一款、《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第二項的規定，對舉報人與行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為是否具有利害關系，進而對舉報人是否具有行政複議申請人資格進行的界定。該答複明确規定，舉報人是否具有行政複議申請人資格，取決于舉報人是否“為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人”。

（2018）最高法行申4563号：《中華人民共和國行政複議法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益申請行政複議的，複議機關應當依照行政複議法的規定受理行政複議申請、作出行政複議決定。第六條第十一項規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政複議。也就是說，公民、法人或者其他組織隻有對可能侵犯其合法權益的行政行為不服申請行政複議的，才屬于行政複議的受理範圍；對當事人權利義務不産生實際影響的行政行為，則不屬于行政複議的受理範圍。單某向龍崗監管局舉報前，并未在裕銘科技實際進行消費，其投訴舉報并非基于維護自身合法權益的目的，不屬于為維護自身合法權益向行政機關投訴的情形，其與申請複議的行政行為缺乏利害關系。

（2018）最高法行申3935号：《最高人民法院關于舉報人對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服是否具有行政複議申請人資格問題的答複》規定，根據《中華人民共和國行政複議法》第九條第一款、《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第二項規定，舉報人為維護自身合法權益而舉報相關違法行為人，要求行政機關查處，對行政機關就舉報事項作出的處理或者不作為行為不服申請行政複議的，具有行政複議申請人資格。也就是說，消費者、服務的接受者、受害人、競争權人等利益主體，為了自身合法權益，對相關經營單位、競争對手的違法行為進行舉報，要求具有法定查處行政職權的行政機關予以查處，對行政機關就其舉報事項作出的處理或者不處理行為，有權申請行政複議。反過來說，如果舉報人僅僅是以公民身份，行使憲法、法律賦予的檢舉控告權利，舉報經營單位的違法行為，并非為了自身利益舉報的，與行政機關就其舉報事項作出的處理或者不處理行為沒有利害關系，不具有行政複議申請人資格。《中華人民共和國行政複議法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，有權依法申請行政複議。參照《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第四項的規定，駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為，對當事人權利義務不産生實際影響，不屬于行政複議的受案範圍。信訪事項不可訴，原因在于行政機關曾經就同一事項已經作出過處理，當事人通過信訪途徑請求再次處理，行政機關作出的信訪答複意見、複查意見或者複核意見，未改變原先的處理，屬于重複處理行為，對當事人的權利義務沒有産生新的實際影響，所以不可訴。但是，當事人舉報他人的違法行為，享有法定職權的行政機關，具有依法予以查處的法定義務。行政機關查處後不予處理的行為，對當事人的權利義務可能會産生不利影響，屬于行政複議的受案範圍。

82.未告知複議權利或申請期限，參照行政訴訟法及司法解釋确定申請期限

（2018）最高法行申4646号：根據《中華人民共和國行政複議法》第二條的規定，行政機關受理行政複議申請、作出行政複議決定，應當以行政複議法為依據。《中華人民共和國行政複議法》第九條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日内提出行政複議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第十七條規定，行政機關作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權利、義務可能産生不利影響的，應當告知其申請行政複議的權利、行政複議機關和行政複議申請期限。行政複議法雖然規定了行政複議的申請期限，但行政複議法和行政複議法實施條例均未規定在行政機關作出行政行為時未告知申請複議權利及申請期限的，應當如何确定行政複議申請期限。為了更好地保護公民、法人或者其他組織申請複議的權利，強化行政機關作出行政行為時的教示義務，對行政機關作出涉及當事人重大權益的行政行為，未告知申請複議權利和申請複議期限且公民、法人或者其他組織的确不知道申請複議權利和申請期限又無其他救濟渠道的，應當堅持有利于保護行政複議申請權的原則。此時應當兼顧行政複議和行政訴訟的銜接，參照行政行為發生時行政訴訟法及司法解釋的相關規定來确定行政複議的申請期限。根據本案被訴行為作出時有效的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十一條第一款的規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為内容之日起最長不得超過二年。在行政機關未告知申請複議權利和申請期限的情形下，當事人申請行政複議的期限應當從知道或者應當知道行政行為内容之日起最長不得超過二年。其中，二年複議申請期限的起算點是“知道或者應當知道”行政行為内容之日。如果當事人“應當知道”的時點已經确定，從“應當知道”之日起超過二年申請行政複議的，屬于超過法定申請複議期限的複議申請。

（2016）最高法行申1859号：公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益的，可以在法定期限内向行政複議機關提出行政複議申請。《中華人民共和國行政複議法》第九條第一款規定，提出行政複議申請的期限為知道該行政行為之日起六十日内。該條第二款規定，因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。而為了更好地保護公民、法人或者其他組織申請複議的權利，強化行政機關作出行政行為時的教示義務，對行政機關作出涉及當事人重大權益的行政行為，未告知申請複議權利和申請複議期限且公民、法人或者其他組織的确不知道申請複議權利和申請期限又無其他救濟渠道的，應當堅持有利于保護行政複議申請權的原則，從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道申請複議權或者申請複議期限之日起計算六十日申請期限，但從知道或者應當知道行政行為内容之日起最長不得超過二年。

（2017）最高法行申114号：《中華人民共和國行政複議法》第九條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日内提出行政複議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。關于行政行為作出之後的行政複議最長申請期限，《中華人民共和國行政複議法》《中華人民共和國行政複議法實施條例》均未作出明确規定。為滿足穩定行政法律關系的需要，且因行政訴訟與行政複議的銜接關系，涉及不動産的行政行為的申請行政複議最長期限，可參照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十二條關于最長起訴期限的規定。該條規定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為内容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為内容之日起計算。對涉及不動産的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。”
83.複議申請的最長期限
（2018）最高法行申528号：《中華人民共和國行政複議法》第九條雖然規定了行政複議的申請期限，但行政複議法和行政複議法實施條例均未規定申請行政複議的最長期限。參照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款“因不動産提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理”的規定，因不動産申請行政複議的，自行政行為作出之日起超過二十年，行政機關應決定不予受理。二十年申請期限的起算點是“行政行為作出之日起”，該期限為不變期間，無論申請人何時知道行政行為的内容，或者因其他原因耽誤申請，從行政行為作出之日起超過二十年，即喪失申請複議的權利，不能再通過複議的方式尋求救濟。
（2019）最高法行申3692号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定，因不動産提起訴訟的案件，自行政行為作出之日起超過二十年的，人民法院不予受理。行政複議制度與行政訴訟制度系相互銜接、功能一緻的同類法定救濟方式。《中華人民共和國行政複議法》僅僅在第九條設定申請人知道行政行為内容情形下普通的申請行政複議期限，沒有關于當事人不知道行政行為内容情形下最長申請行政複議期限的規定。為了維護社會關系的穩定性，維護行政管理秩序的穩定性，行政複議機關參照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定，對因不動産申請行政複議的案件，自行政行為作出之日起超過二十年的，決定不予受理，符合行政複議設立申請行政複議申請期限制度的本意，不違反法律規定。換句話說，涉及不動産的行政行為作出後，申請人一直不知道該行政行為内容，自行政行為作出之日起超過二十年，申請人提出行政複議申請的，複議機關參照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款的規定，作出不予受理複議決定，不違反法律規定。
84.明顯超過期限的複議申請屬于申訴信訪
（2019）最高法行申3692号：《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第十項規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不産生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案範圍。參照該條規定，申請人就明顯超過法定起訴期限的行政行為申請行政複議，實質上是對原行政行為不服，向上級行政機關的申訴上訪；上級行政機關作出的不予受理行為，對申請人的權利義務不産生實際影響，不屬于行政訴訟的受案範圍。人民法院應當按照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款以及《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十五條第二款的規定，給予指導和釋明，告知起訴人起訴不符合法定條件，退回訴狀并記錄在冊；起訴人堅持起訴的，裁定不予立案，并載明不予立案的理由。
85.《行政複議條例》實施前的行政行為，不屬于複議範圍
（2019）最高法行申3692号：《行政複議條例》 第五十七條規定，本條例自1991年1月1日起施行。該條規定就是法不溯及既往的具體規定，即隻有在1991年1月1日後作出的行政行為，利害關系人才能夠按照該條例的規定，依法申請行政複議；1991年1月1日之前作出的行政行為，除非當時的法律、法規有特别規定，利害關系人無權依照《行政複議條例》的規定申請行政複議。
86.行政機關之間的内部函請、通知、審批行為，不可複議
（2018）最高法行申1118号：《中華人民共和國行政複議法》第二條、第六條規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，申請行政複議的，行政複議機關依法受理其複議申請。換言之，隻有對公民、法人或者其他組織權利義務産生實際影響的行政行為，才屬于行政複議的受案範圍；對當事人權利義務不産生實際影響的行政行為，不屬于行政複議的受案範圍。行政機關之間的内部函請、通知、審批行為，對當事人的權利義務不産生實際影響，不屬于行政複議的受案範圍。
87.征地批複可複議
（2018）最高法行再10号：公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益，可以通過申請行政複議或者提起行政訴訟以尋求救濟，相關法律亦已作出關于行政複議和行政訴訟相銜接的制度安排。根據《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第四十五條、第四十六條的規定，征收土地的，由國務院批準或者由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案；國家征收土地的，依照法定程序批準後，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。因此，省級人民政府作出的征地批複必然對土地權利人的合法權益産生影響，應當屬于行政複議範圍。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十五條亦規定，申請人依照《中華人民共和國行政複議法》第三十條第二款的規定申請行政複議的，應當向省、自治區、直轄市人民政府提出行政複議申請。根據上述規定，土地權利人不服省級人民政府的征地批複提出複議申請，複議機關應當依法予以受理。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條第四項的規定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對法律規定由行政機關最終裁決的行政行為提起的訴訟。依照上述法律規定，省級人民政府作出的征收土地決定，以及省級人民政府對征用土地決定作出的行政複議決定，屬于法律規定的最終裁決行為，當事人對此類行政行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理。但是，上述規定并未限制當事人對征收土地決定通過行政複議尋求救濟。公民、法人或者其他組織不服省級人民政府作出的征收土地決定，有權申請行政複議，複議機關依法應予受理，進行實體審查并作出決定。
88.一級複議原則
（2018）最高法行申4559号：《中華人民共和國行政複議法》第五條規定，公民、法人或者其他組織對行政複議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政複議決定為最終裁決的除外。也就是說，法律并沒有賦予當事人對行政複議決定不服還可以向其上一級行政機關再次申請行政複議的權利。
89.對不履行職責行為申請複議，應承擔一定舉證責任
（2017）最高法行申9059号：《中華人民共和國行政複議法》第十條第四款規定，公民、法人或者其他組織對行政機關的行政行為不服，依法申請行政複議的，作出該行政行為的行政機關是被申請人。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十一條第一項、第二十八條第三項規定，認為被申請人不履行法定職責的，申請人應當提供曾經要求被申請人履行法定職責而被申請人未履行的證明材料，要有具體的行政複議請求和理由。也就是說，申請人認為被訴行政行為侵犯其合法權益的，應當以作出該行政行為的行政機關為被申請人；對行政機關不履行法定職責行為申請行政複議的，應當提供其在申請行政複議前已經向具有相應法定職權的行政機關提出申請，該行政機關未在法定期限内作出答複的證據材料。如果申請人不能提供證據材料證明已經提出過申請，或者雖然證明提出過申請，但不能證明向具有法定職權的行政機關提出過申請，複議被申請人不适格的，或者申請複議缺乏事實根據、理由明顯不能成立的，複議申請均不符合法定受理條件。
90.複議機關可以調取是否超過複議申請期限的證據
（2018）最高法行申7105号：複議機關在行政複議過程中調查了解複議申請人是否超過複議申請期限的情況，并非收集用于證明被申請複議的行政行為本身合法性的證據，不違反《中華人民共和國行政複議法》第二十四條的規定。
91.行政訴訟後不能申請複議
（2018）最高法行申1577号：在法律、法規并沒有規定複議前置的情況下，對于行政複議和行政訴訟實行自由選擇主義。所謂自由選擇是指公民、法人或者其他組織可以先向行政機關申請複議，對複議決定不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以不經複議直接向人民法院提起訴訟。但是，自由選擇并不意味着可以同時選擇複議和訴訟，因為複議和訴訟這兩種救濟機制不能同時進行。自由選擇也不能違背司法最終處理原則，在已經選擇直接向人民法院提起訴訟的情況下，不能轉而申請行政複議。所謂已經選擇直接向人民法院提起訴訟，包括提起訴訟之後的任何階段，既包括人民法院已經作出裁判，也包括人民法院已經立案尚未作出裁判。隻要案件已經系屬于人民法院，就不允許再就同一争議申請行政複議。
92.複議決定不能違背實質性解決争議目的
（2019）最高法行再28号：《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第三項規定，行政行為有主要事實不清、證據不足，适用依據錯誤，違反法定程序，超越或者濫用職權，明顯不當情形之一的，複議機關決定撤銷、變更或者确認該行政行為違法。《中華人民共和國行政複議法實施條例》第一條規定，為了進一步發揮行政複議制度在解決行政争議、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中的作用，根據《中華人民共和國行政複議法》制定本條例。第四十五條規定，行政行為有《中華人民共和國行政複議法》第二十八條第一款第三項規定情形之一的，行政複議機關應當決定撤銷、變更該具體行政行為或者确認該行政行為違法，決定撤銷或者确認行政行為違法的，可以責令被申請人限期重新作出行政行為。根據上述規定，複議機關審理行政複議案件，不僅要審查行政行為的合法性，監督行政機關依法行政，促進法治政府建設，同時還要解決行政争議。複議機關經審理發現行政行為存在違法，依法可以決定撤銷或者變更行政行為，也可以确認行政行為違法，還可以在決定撤銷或确認違法同時，責令重新作出行政行為。但是，最終選擇何種方式作出複議決定，應當符合行政複議解決行政争議的目的。違背《中華人民共和國行政複議法實施條例》關于行政複議解決行政争議的目的作出複議決定，該複議決定屬于适用法律錯誤，依法應當予以撤銷。

十一、行政賠償

93.合法權益受到行政機關侵害是賠償的前提

（2018）最高法行賠申186号：《中華人民共和國國家賠償法》第二條第一款規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。也就是說，國家賠償的前提條件是，公民、法人或者其他組織的合法權益受到國家公權力的侵害。沒有合法權益受到損害，或者損害并非國家公權力行為造成的，均不符合國家賠償的法定條件。

（2019）最高法行賠申315号：《中華人民共和國國家賠償法》第二條規定，國家機關和國家機關工作人員行使職權，有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償的權利。《最高人民法院關于審理行政賠償案件若幹問題的規定》第三十三條規定，被訴行政行為違法但尚未對原告合法權益造成損害的，或者原告的請求沒有事實根據或法律根據的，人民法院應當判決駁回原告的賠償請求。行政賠償是在公民、法人和其他組織的合法權益遭受違法行政行為侵害的情形下，行政機關對受害人合法權益損失進行的賠償；行政行為違法，但未給當事人合法權益造成損害的，不予行政賠償。

94.籠統要求賠償屬于訴訟請求不明确

（2019）最高法行賠申315号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定，提起行政訴訟，應當有具體的訴訟請求和事實根據。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條第二款、第三款規定，當事人單獨或一并提起行政賠償、補償訴訟的，應當有具體的損失内容和賠償數額。當事人未能正确表達訴訟請求的，人民法院應當要求其明确訴訟請求。因此，當事人不能籠統地請求予以行政賠償，否則屬于訴訟請求不明确，賠償請求缺乏相應的事實根據。本案中，黃某章、郭某豪單獨提起行政賠償訴訟，并未明确具體的損失内容和賠償數額，屬于訴訟請求不明确的情形，一審法院應當向當事人釋明，要求其列明具體損失内容、提出具體的賠償數額。至于将來人民法院支持的數額，确需通過司法評估程序确定的，由人民法院自主決定，而不是由當事人在起訴時主張在訴訟中通過司法評估程序确定其賠償請求的數額。一審未予釋明不妥，本院予以指正。

95.單獨提起賠償訴訟，須以賠償義務機關先行處理為前提

（2018）最高法行申6647号：《中華人民共和國國家賠償法》第九條第二款規定，賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出。《最高人民法院關于審理行政賠償案件若幹問題的規定》第四條第二款規定，賠償請求人單獨提起行政賠償訴訟，須以賠償義務機關先行處理為前提。賠償請求人對賠償義務機關确定的賠償數額有異議或者賠償義務機關逾期不予賠償，賠償請求人有權向人民法院提起行政賠償訴訟。第二十一條第五項規定，賠償請求人單獨提起行政賠償訴訟，應當符合下列條件：賠償義務機關已先行處理，或超過法定期限不予處理。據此，單獨提起行政賠償訴訟的，起訴人必須先向賠償義務機關提出行政賠償申請，經賠償義務機關先行處理，或者法定期限屆滿賠償義務機關不予處理，起訴人方可依法向人民法院單獨提起行政賠償訴訟。未經賠償義務機關先行處理，賠償請求人直接向人民法院提起行政賠償訴訟的，不符合法定起訴條件。

96.賠償案件中的舉證責任轉移

（2016）最高法行申791号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》（2014修正）第三十八條第二款規定：“在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導緻原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。”本案中，花山區政府組織拆除申請人的房屋時，未依法對屋内物品登記保全，未制作物品清單并交申請人簽字确認，緻使申請人無法對物品受損情況舉證，故該損失是否存在、具體損失情況等，依法應由被申請人花山區政府承擔舉證責任。在花山區政府未能充分舉證的情況下，二審法院參照合理的市場價，按照“就高不就低”的原則，對申請人的合理的室内物品賠償請求予以支持，已經充分保障了申請人的權利。

（2017）最高法行再68号：《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導緻原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。行政機關在強制拆除過程中，本應依法對相關物品進行清點，登記造冊，妥善保管。但由于行政機關未進行登記造冊，野蠻違法強制拆除，造成被征收人對相關物品損失的具體數額無法舉證的，人民法院應當根據案件的實際情況，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，結合原告的訴訟請求，合理酌定被征收人的實際損失，判決予以賠償。

（2018）最高法行賠申186号：《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據；因被告的原因導緻原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第五十四條規定，法庭應當對經過庭審質證的證據和無需質證的證據進行逐一審查和對全部證據綜合審查，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，進行全面、客觀和公正地分析判斷，确定證據材料與案件事實之間的證明關系，排除不具有關聯性的證據材料，準确認定案件事實。本案中，銀海區政府在實施強制拆除過程中，并未依法對再審申請人被拆除的蝦塘及附屬設施内的養殖物和相關物品損失進行清點、登記、保全，造成目前無法對再審申請人被拆除的蝦塘及附屬設施内的合法财産損失準确認定，銀海區政府應承擔舉證不能的後果。

（2019）最高法行申4006号：《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定，在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導緻原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。江南區城市執法局野蠻強拆，未對屋内物品進行清點造冊、妥善保管，确實依法應當承擔舉證不能的法律責任。但是，行政賠償涉及國家利益、公共利益，在原、被告均不能舉證證明具體損害事實的情況下，人民法院應當依照《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第五十四條的規定，遵循法官職業道德，運用邏輯推理和生活經驗，全面、客觀和公正地分析、判斷、采信證據，準确認定損害事實，而不是簡單按照原告的主張認定損害事實。

97.無論是原告承擔還是被告承擔舉證責任，都不意味着另一方可以免除相應的舉證責任

（2018）最高法行申5388、5389号：《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款明确規定：“在行政賠償、補償的案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導緻原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。”根據上述規定，在賠償、補償案件中，通常情況下應當由原告對損害承擔舉證責任，但因被告的原因導緻無法舉證時，舉證責任發生轉移，由被告承擔舉證責任。但無論是原告承擔舉證責任還是被告承擔舉證責任，都不意味着另一方可以免除相應的舉證責任。

98.賠償方式選擇

（2015）行提字第25号：《中華人民共和國國家賠償法》第三十二條規定：“國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還财産或者恢複原狀的，予以返還财産或者恢複原狀。”據此，返還财産是國家賠償首選的賠償方式，既符合賠償請求人的要求也更為方便快捷；但其适用條件是原物未被處分或發生毀損滅失，若相關财産客觀上已無法返還或恢複原狀時，則應支付相應的賠償金。

99.國家賠償的範圍

（2018）最高法行賠申317号：《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第八項規定，對财産權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。所謂“直接損失”是指行政行為造成的實際損失，包括當事人因違法行政行為造成的直接财産損失和其他必得利益。

100.賠償計算基準時

（2015）行提字第25号：就本案而言，賠償标準的核心即土地估價時點如何确定。首先，在國家賠償法對本案的情形僅規定了賠償直接損失的原則、未明确具體賠償标準的情況下，可以通過類比國家賠償法最相近似的具體規定，來分析立法精神、衡平賠償标準。《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第五項規定：“财産已經拍賣或者變賣的，給付拍賣或者變賣所得的價款；變賣的價款明顯低于财産價值的，應當支付相應的賠償金”。該規定亦适用于行政賠償，且适用的情形均為侵權機關占用本屬受害人所有的财産被确認違法，4因涉案财産被轉移給他人緻無法返還。二者的區别僅是他人取得涉案财産的方式不同，而他人取得涉案财産的方式并不會對受害人直接損失的大小産生影響，故二者具有高度的可類比性。拍賣或者變賣所得的價款即涉案财産轉移給他人時的市場價值，類比到本案應為涉案土地被劃撥給他人時的市場價值，即2010年10月20日涉案土地的市場價值。其次，《中華人民共和國侵權責任法》第十九條規定：“侵害他人财産的，财産損失按照損失發生時的市場價格或者其他方式計算。”本案中，涉案土地被收回後一直閑置，在因公共利益需要被劃撥用于文昌火箭發射場設備運載碼頭建設前仍然存在返還可能，惠普森公司依法仍可恢複原土地使用權。直至2010年10月20日涉案土地因公共利益需要劃撥給文昌港灣港務有限公司，惠普森公司的涉案土地使用權才最終喪失、确已無法返還。故本案中“損失發生時”應認定為2010年10月20日涉案土地使用權被劃撥給文昌港灣港務有限公司之時。文昌市政府以2004年8月16日為“損失發生時”作為土地估價時點的主張，本院不予支持。退一步講，惠普森公司的涉案土地使用權若未被無償收回，則将因建設文昌火箭發射場設備運載碼頭這一公共利益的需要，被依法征收。惠普森公司享有的土地權益從而轉化為相應的補償請求權，補償标準應為涉案土地被征收時的市場價格。鑒于涉案土地事實上未被征收，其被劃撥時的市場價格與被征收時的市場價格最為接近，故本案應以涉案土地2010年10月20日的市場價格作為賠償金基數。涉案土地被劃撥後，其價值的提升或貶損顯然已與惠普森公司無關，亦不屬于惠普森公司的直接損失，故惠普森公司關于應當按生效判決作出時的評估價支付賠償金的請求，本院不予支持。

101.必要的租金屬于賠償範圍

（2015）行監字第634号：《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第六十八條第一款第五項規定：“根據日常生活經驗法則推定的事實”“法庭可以直接認定”。也就是說，依據生活常理能夠推定的事實，無需當事人舉證證明。本案中，盡管被申請人未舉證證明房屋被強拆後實際支付了房租，但是，在居住房屋被強制拆除的情況下，被申請人必須要另找生活居住的地方。無論是租住他人房屋，或者另行購房居住，還是投親靠友借住他人家中，在獲得賠償之前，被申請人因失去原有住房另行安排住處的損失都是實際存在的。即便是投親靠友，未實際支出房租，客觀上房租損失也是依然存在的，隻是親朋好友免除了被申請人的房租損失而已。而在法律上，并不能因為親朋好友的饋贈而免除侵權人的賠償責任。因此，根據經驗法則可以推定：在房屋被強制拆除的情況下，被申請人的房租損失是必然存在的。據此，二審判決在被申請人未出具實際支付租金證據的情況下，認定租金損失存在，符合行政訴訟事實認定的基本規則。房租損失的具體金額認定應當科學合理，以保障被征收人的基本居住條件為原則。

102.利息屬于賠償範圍

（2015）行提字第25号：《中華人民共和國國家賠償法》第二條第二款規定，賠償義務機關應當及時履行賠償義務。第九條第一款規定，賠償義務機關違法造成财産損害的，應當給予賠償。據此，文昌市政府作為賠償義務機關有及時支付賠償金的法定義務。本案中，文昌市政府在收地行為被人民法院生效判決确認違法後，理應及時履行賠償義務，但其在收到惠普森公司的賠償申請後，仍未在法定期限内作出答複。此外，依據公平原則，加害人理應及時支付違法損害賠償金，以使賠償金的孳息盡早歸于受害人，盡可能減少受害人的損失。若違法損害賠償金不計付利息，則會使受害人的直接損失無法得到全部賠償，甚至可能促使加害人拖延履行賠償義務。故本院認為，未及時支付賠償金所産生的利息亦屬于直接損失的範圍，應予賠償。

（2017）最高法行再5号：對于利息的計算标準，在目前法律并未作出明确規定的情況下，可以通過類比國家賠償法最相近似的具體規定，來衡平賠償标準。根據《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第七項“返還執行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢，解除凍結的存款或者彙款的，應當支付銀行同期存款利息”的規定，違法損害賠償金應當計付銀行同期存款利息。參照《最高人民法院關于審理民事、行政訴訟中司法賠償案件适用法律若幹問題的解釋》第十五條第一款規定，國家賠償法第三十六條第七項規定的銀行同期存款利息，以作出生效賠償決定時中國人民銀行公布的一年期人民币整存整取定期存款基準利率計算，不計算複利。

（2017）最高法行申103号：《中華人民共和國國家賠償法》第三十二條第二款規定，能夠返還财産或者恢複原狀的，予以返還财産或者恢複原狀。第三十六條第八項規定，對财産權造成其他損害的，按照直接損失給予賠償。上述兩項規定不存在沖突。行政機關違法扣繳土地閑置費的，單純判決行政機關返還土地閑置費，并不足以彌補當事人的損失，違法扣繳土地閑置費期間造成當事人該筆款項的銀行同期存款利息損失，也屬于直接損失的範圍，應當一并予以行政賠償。

103.賠償數額不低于依法征收可能獲得的補償數額

（2018）最高法行賠再4号：人民法院在審理行政賠償案件時，确定賠償數額時要堅持全面賠償和公平合理的理念，既要體現對行政機關違法拆除行為的懲戒，也要确保賠償請求人的合法權益得到充分保障。在房屋征收強制拆除的行政賠償案件中，依照現行法律規定确定行政賠償項目和數額時應當秉持的基本原則是，賠償數額至少應不低于賠償請求人依照安置補償方案可以獲得的全部征收補償權益，不能讓賠償請求人獲得的賠償數額低于依法征收可能獲得的補償數額，以體現賠償訴訟的懲戒性和對被侵權人的關愛與體恤，最大限度地發揮國家賠償制度在維護和救濟因受到公權力不法侵害的行政相對人的合法權益方面的功能與作用。此時，對《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條中關于賠償損失範圍之“直接損失”的理解，不僅包括賠償請求人因違法拆除行為造成的直接财産損失，還應包括其作為被征收人所可能享有的全部房屋征收安置補償權益，如産權調換安置房、過渡費、搬家費、獎勵費以及對動産造成的直接損失等，如此才符合國家賠償法的立法精神。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條規定，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：（一）被征收房屋價值的補償；（二）應征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；（三）因征收房屋造成的停産停業損失的補償。第二十二條規定，因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門應當向被征收人支付搬遷費。涉及國有土地上的房屋補償，按照上述規定，依法應當給予被征收人搬遷、臨時安置的補償。如前所述，在房屋征收強制拆除的賠償案件中，計算“直接損失”時應當包括當事人因違法強拆行為造成的直接财産損失和其他必得利益。當事人在正常的征收補償程序中依據安置補償方案應得的利益，均應認定為其所受到的直接損失，應予賠償。

（2017）最高法行申8578号：《中華人民共和國國家賠償法》第四條規定，行政機關及其工作人員在行使行政職權時違法，侵犯公民、法人或者其他組織合法财産權益的，受害人有取得賠償的權利。第三十二條規定，國家賠償以支付賠償金為主要方式。第三十六條第四項、第八項規定，侵犯公民、法人和其他組織的财産權造成損害，應當返還的财産滅失的，給付相應的賠償金；對财産權造成損害的，原則上應當按照直接損失給予賠償。在土地、房屋征收過程中，對因違法強制拆除造成被征收人房屋等相關财産損失的，參照土地征收補償标準予以行政賠償，确保被征收人因違法強制拆除行為造成損失獲得的行政賠償，不低于行政機關合法征收拆除房屋給予被征收人的行政補償。

104.房屋損失應當直接判賠，無需當事人再通過補償程序解決

（2017）最高法行再97号：具體到賠償的數額，為确保當事人獲得及時、公平、公正的救濟，在行政機關違法強制拆除當事人房屋，難以對房屋及其他損失進行鑒定的情況下，人民法院可以根據原告提出的行政賠償訴訟請求，結合案件具體情況，參照征收補償方案确定的征收補償标準，全面、充分地考慮當事人的各項損失，确定損失數額，直接判決行政機關對房屋及其他人身、财産損失一并予以行政賠償，法院在判令賠償時的标準至少不應低于補償标準。行政案件審理應當以實質性化解糾紛為宗旨，及時解決行政争議，在當事人已經提出明确的賠償請求的情況下，無需将房屋損失視為另一法律關系，判決當事人另行通過征收補償程序解決。人民法院直接判決賠償更有利于公平、公正地解決問題，避免行政機關在行政行為被确認違法後對補償問題不予處理、拖延處理或者作出不合理的補償，最後當事人仍然需要通過司法裁判尋求救濟，增加當事人的訴累。

105.賠償訴訟不能附帶審查

（2016）最高法行賠申278号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》（2014修正）第五十三條及最高人民法院《關于審理行政賠償案件若幹問題的規定》第二十九條的規定，公民、法人或者其他組織在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對規範性文件進行審查，而本案是行政賠償案件，人民法院隻能就行政賠償争議進行審理與裁判。

十二、再審審查

106.超期立案，未影響公正審判，不構成再審的事由

（2016）最高法行申275号：至于王某宏提出一審法院超期立案的問題，再審期間王某宏未向本院提交相關證據予以佐證。況且，即使存在超期立案的瑕疵問題，亦不影響本案的最終審查結果。

108.超審限一般不構成再審的事由

（2018）最高法行申5665号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第五項規定，違反法律規定的訴訟程序，可能影響公正審判的，人民法院應當再審。本院認為，超過法定審限作出裁判，确屬違反法定訴訟程序的行為，應予指正。但是，違反法定訴訟程序，必須達到可能影響公正審判的程度，才構成再審的法定事由。

109.以新證據申請再審的标準

（2016）最高法行申37号：《中華人民共和國行政訴訟法》（2014修正）第九十一條第二項規定：“有新的證據，足以推翻原判決、裁定的”，人民法院應當再審。以“新證據”為由申請再審，隻有在“新證據”足以推翻生效判決、裁定的情況下，才可以進入再審程序；如果再審申請人提供的“新證據”與生效判決、裁定沒有關聯性，或者不能否定原生效判決、裁定的合法性，則不應再審。

110.申請再審不影響原判決、裁定的執行

（2018）最高法行申8782号：《中華人民共和國行政訴訟法》第九十條規定：“當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為确有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審，但判決、裁定不停止執行。”第九十四條規定：“當事人必須履行人民法院發生法律效力的判決、裁定、調解書。”由此可見，履行生效法律文書是訴訟當事人必須接受的法律義務，法律文書一旦生效，對各方當事人即産生法律拘束力，即使對法律文書有異議，也必須先履行，再通過法律程序通過申請再審等方式尋求救濟。

來源：《最高人民法院第一巡回法庭行政案件裁判精要》