【聚焦】監察案件提前介入實證研究（監察調查期限可從最長6個月調整為9個月）

來源：原載《法學評論》2021年第5期，轉自武大大海一舟，作者：左衛民，四川大學法學院教授；劉帥，四川大學法學院博士研究生，四川省人民檢察院檢察官助理。文章僅供參考，如需引用，請以正式文件為準。轉載用作學習，如有問題請及時聯系處理。

監察案件提前介入 —基于356份調查問卷的實證研究

内容摘要：檢察機關對監察案件的提前介入（以下簡稱監察案件提前介入），是憲法規定的“互相配合、互相制約”的監檢關系之重要實現機制，在職務犯罪案件辦理中承上啟下，具有一定的政治與法治意義。它不屬于通常意義上的刑事訴訟程序，具有對象特定、階段特定、單向啟動、非常規性和非強制性等特點。由于檢察機關在提前介入階段即對案件有所了解并形成審查意見，存在先入為主、使審查起訴程序走過場甚至促成“監察調查中心主義”格局的風險。然而，這并不意味着應當廢止監察案件提前介入機制。實證研究表明，監察案件提前介入機制在證據收集、事實認定、強制措施準備、案件管轄和涉案财物處理等方面均發揮着作用，檢察機關在其中扮演着監察案件外部“質檢員”的角色。為了防止該機制在實踐中走樣變形，需要采取适度介入、重構啟動程序、合理選用介入組織形式、适當優化監察辦案程序和增強制度剛性等多種措施對其進行完善。

關鍵詞：監察案件；提前介入；監檢銜接；實證研究

一、引言

2019年12月30日，最高人民檢察院發布《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《刑事訴訟規則》），在第256條第2款規定“經監察機關商請，人民檢察院可以派員介入監察機關辦理的職務犯罪案件”，這是檢察機關提前介入監察機關辦理的職務犯罪案件的工作機制（以下簡稱“監察案件提前介入機制”[1]）首次在公開的法律文件中被提及，标志着該項機制正式上升為法律制度。實際上，此前實務部門已經先行探索監察案件提前介入工作。早在2017年國家監察體制改革最初試點階段，就有試點地區探索監察案件提前介入工作機制。[2] 2018年4月，國家監察委員會成立不久後就與最高人民檢察院共同制定《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》），對監察案件提前介入機制作了規定。2019年2月，最高人民檢察院制發《人民檢察院提前介入監察委員會辦理職務犯罪案件工作規定》（以下簡稱《工作規定》），對檢察機關提前介入監察委員會辦案問題進行了較為詳細的規定，建立了相關工作機制。[3]近期，國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和公安部印發《關于加強和完善監察執法與刑事司法銜接機制的意見（試行）》（以下簡稱《法法銜接意見》），用多個條款對監察案件提前介入作了規定。據報道，“截止2019年底，國家監委已商請最高檢提前介入30多起職務犯罪案件”[4]，與同期被監察立案調查的中管幹部數量相當[5]。另有報道進一步指出，檢察機關“對每起中管幹部職務犯罪案件均提前介入”[6]。在各地，監察案件提前介入機制同樣常态化運行。如西南某省檢察機關2018年辦理的監察案件提前介入率超過91%。[7]東北M市2018年全市兩級檢察機關職務犯罪案件提前介入率高達88.5%，60%以上的基層檢察院提前介入全覆蓋即提前介入率100%。[8]
然而，對于實踐展開的監察案件提前介入機制，理論界卻缺乏充分關注。[9]是因為該機制不重要嗎？答案顯然是否定的。我國憲法規定了監察機關辦理職務犯罪案件應當與檢察機關“互相配合、互相制約”[10]的原則，而監察案件提前介入是落實該原則的重要機制之一。作為國家監察體制改革後監檢二機關的重要銜接機制，它向前承接職務犯罪調查，向後連接審查起訴，在職務犯罪案件辦理程序中起着承上啟下的作用。那麼，缺乏關注是因為對該制度的讨論已經非常深入乃至形成了權威通說嗎？答案同樣是否定的。在有限的現有研究中，研究者們對監察案件提前介入機制存在較大分歧。譬如，在監察案件提前介入機制的正當性問題上，一種觀點認為檢察機關提前介入監察案件于法有據，如朱全寶認為“這既是檢察關作為國家法律監督機關之憲法定位的必然要求，也有《監察法》的制度支撐”[11]。另一種觀點則認為檢察機關提前介入監察調查案件存在法理障礙，如封利強認為“這一探索不符合法理，在實踐中容易導緻諸多弊端，隻能是權宜之計”[12]。而對于監察案件提前介入制度的前景，同樣存在兩種截然相反的主張。一種主張監察案件提前介入有利于提升職務犯罪案件辦理質效和監察機關執法的規範性和專業性，[13]實踐中“存在介入率過低的問題”[14]；另一種主張“當前檢察提前介入監察調查存在适用率過高”[15]等問題，“應當尋求替代方案，重構現有的監檢銜接機制”[16]。
可見， 關于監察案件提前介入，不僅存在實踐“熱”與理論“冷”的現象，還存在基礎理論研究不深、認識分歧較大等問題 。對某些問題如監察案件提前介入的正當性等基礎理論問題，無疑可以通過規範分析的方法予以闡明。但對其他一些問題，如監察案件提前介入的實踐情況、實踐主體的主觀認知情況等問題，則必須采取實證研究方法才能給出回答。為此，本文通過問卷調查的方法考察了監察案件提前介入的實踐效果，發現了實踐中存在的一些問題，繼而提出關于監察案件提前介入的理論見解，最後給出若幹完善監察案件提前介入機制的建議。
二、現狀與問題：基于356份調查問卷的分析
為了考察監察案件提前介入的實踐情況，筆者對S省417名法律職業人員包括檢察人員、監察人員、律師、法學專家等做了問卷調查。S省是我國西南地區的人口大省，監察體制改革以來辦理職務犯罪案件數量居于全國中遊。據了解，S省檢察機關辦理的職務犯罪案件中開展提前介入的情況較為普遍，有的基層檢察機關辦理的監察案件提前介入率高達100%。為了規範監察案件提前介入工作，S省省級檢察機關根據《銜接辦法》《工作規定》等規定，制定了開展提前介入工作的指導意見。整體上，S省的監察案件提前介入工作具有較好的代表性。經統計， 417名受訪者中有356名受訪者實際參與過提前介入工作，具體包括5名監察人員、343名檢察人員、1名律師、7名其他人員 。[17]以下主要結合356名實際參與者的問卷結果，對監察案件提前介入實踐運行情況進行分析。
1.開展提前介入的案件範圍
356名實際參與者中，42人（占比11.8%）提前介入的案件均屬“重大、疑難、複雜案件”，62人（占比17.42%）提前介入的案件中有70%-100%的案件屬于“重大、疑難、複雜案件”，51人（占比14.33%）提前介入的案件中有50%-70%的案件屬于“重大、疑難、複雜案件”，87人（占比24.44%）提前介入的案件中有30%-50%的案件屬于“重大、疑難、複雜案件”，114人（占比32.02%）提前介入的案件中隻有不到30%的案件屬于“重大、疑難、複雜案件”。将最後兩項數據相加可知，超過一半的受訪者認為其提前介入的案件中屬于“重大、疑難、複雜案件”的比例不到50%。換言之，實踐中有相當比例的非重大、疑難、複雜的職務犯罪案件開展了提前介入工作。
2.提前介入采取的組織形式
經統計，89人（占比25%）辦理的案件均為檢察官個人介入，121人（占比33.99%）辦理的案件均為檢察官工作組介入，還有141人（占比39.61%）辦理的案件中既有檢察官工作組的形式也有檢察官個人介入的形式，還有5人（占比1.4%）選擇“其他”[18]。進一步分析發現，不同層級檢察機關采取的提前介入組織形式有所不同。其中，基層人員隻采取檢察官個人介入形式的有78人（占比27.18%），隻采取工作組形式的有94人（占比32.75%），兩種形式均采取的有111人（占比38.86%）；地市級單位的人員隻采取檢察官個人介入形式的有9人（占比18.37%），隻采取工作組形式的有14人（占比28.57%），兩種形式均采取的有25人（占比51.02%）；省級以上單位的人員隻采取檢察官個人介入形式的有2人（占比10.53%），隻采取工作組形式的有12人（占比63.16%），兩種形式均采取的有5人（占比26.32%）。分析以上數據可知，提前介入的組織形式與辦案單位的級别有一定關聯，辦案單位級别越高，采取檢察官個人介入形式的比例越低，采取工作組介入形式的占比越高。
3.提前介入的主要作用
統計發現，提前介入在證據收集、事實認定、強制措施準備、案件管轄、涉案财物處理等方面發揮了作用，對應回答人數分别為337人、325人、188人、182人、161人和28人，分别占實際參與者總數356人的94.66%、91.29%、52.81%、51.12%、45.22%，7.87%。為了進一步了解提前介入發揮作用的具體情況，問卷進一步提出兩個問題。一個問題是“提前介入對證據收集的最主要影響是”，答案選項分别是“A.提出了補充意見，完善了證據鍊;B梳理了證據體系，證明邏輯更加清晰;C.删減了無關證據，證據體系更加簡明;D.監察機關未實質開展補證工作，對案件無實質影響;E.其他”。其中，選擇A、B、C、D、E選項的人數分别為239人、88人、12人、13人和4人，占比分别為67.13%、24.72%、3.37%、3.65%和1.12%。另一個問題是“提前介入對案件事實認定的最主要影響是？”，答案選項分别是“A.全面梳理了案件情況，增加認定了犯罪事實;B減少認定了事實不清、證據不足的拟指控犯罪事實;C.使拟認定的犯罪事實的表述更加專業;D.無明顯影響”。其中，選擇A、B、C、D、選項的人數分别為129人、147人、56人、24人，占比分别為的36.24%、41.29%、15.73%、6.74%。分析以上回答不難發現：在證據收集方面，提前介入的主要作用包括完善證據鍊和梳理證據體系，删減無關證據的作用則小得多；在事實認定方面，提前介入既有增加認定犯罪事實的情況，也有減少犯罪認定事實的情況。同時，檢察機關的提前介入還對監察案件的專業化（事實描述方面）有所助益。而且，檢察機關提前介入在減少犯罪事實認定方面的作用(41.29%)，強于增加犯罪事實認定（36.24%）。
4.提前介入工作中存在的困難
關于提前介入工作中存在的困難， 有143人（占比40.4%）回答“ 提前介入時間短”，88人（占比24.86%）回答“監察機關 商請提前介入的形式随意，口頭商請多”，56人（占比15.82%）回答“監察機關開展補證工作效果差”，還有36人（占比10.17%）回答“ 監察機關不對提前介入意見進行反饋”，10人（占比2.82%）回答“ 檢察機關的提前介入意見質量不高” ，還有21人（占比5.93%）對實踐中存在的最主要問題表示“不了解”。由此可見，參與者在提前介入實踐中存在的困難主要有提前介入時間短、商請提前介入形式不規範、補證效果差、監察機關不反饋意見和檢察機關提前介入意見質量不高等。其中，反映最多的困難是提前介入時間短。
5.對提前介入主要目的的認識
356名參與者中，認為提前介入是“為了案件辦理取得良好的法治效果，提升案件辦理質量”的共計332人（占比93.26%），認為是“為了案件辦理取得良好的政治效果，需要加強監檢配合”的共計272人（占比76.4%），認為是“增加外部監督，倒逼規範和提升監察人員執法能力”的共計194人（占比54.49%）；回答“其他”的共計16人（占比4.49%）。進一步分析發現，絕大部分受訪者認為提升案件辦理質量是開展提前介入的最主要目的，其次是監檢配合、監督制約，且受訪者對前兩個目的的認同度明顯高于第三個目的，超過45%的受訪者不認為監督制約監察權是提前介入的主要目的之一。
6.對提前介入時間節點的認知
356名參與者中，正确回答提前介入的時間節點是監察機關内部審理階段的有195人（占比54.78%），錯誤回答的有154人（占比43.26%），另有5人“不了解”、2人選擇了“其他”。前述回答錯誤，即認為檢察機關可以在監察機關内部審查調查階段即可提前介入的154人中，有1名監察人員，146名檢察人員、1名律師、6名其他人員，占各自群體人數總數的比例分别為20%、42.57%、100%、85.71%。[19]由此可見，關于監察案件提前介入的時間節點問題，認識偏差是普遍存在的。
7.對提前介入的顧慮
356名參與者中，認為“提前介入機制 符合反腐敗工作實際、沒有顧慮”的有157名（占比44.1%），認為“檢察機關 提前介入會先入為主，影響其客觀公正立場”的有134名（占比37.64%），認為“提前介入 會影響檢察機關後續審查起訴工作的獨立性”的有127名（占比35.67%），擔心“監察機關和檢察機關合作辦案， 影響被調查人的人權保障”的有84名（占比23.6%），擔心“ 影響監察委獨立行使監察權”的有63名（占比17.7%） 。[20]由此可見，超過半數的參與者對提前介入制度有所擔憂。不過，僅有少數人擔心檢察機關的提前介入可能影響監察權的獨立行使，更多人則擔心提前介入會使檢察機關先入為主和影響後續審查起訴工作的獨立性。
結合以上實證調研情況，我們可作進一步分析。
第一，當前提前介入實踐中存在“重配合，輕制約”的問題。 一方面，“重配合，輕制約”的思想普遍存在。絕大部分受訪者注意到了提前介入具有“為了案件辦理取得良好的法治效果，提升案件辦理質量”和“為了案件辦理取得良好的政治效果，需要加強監檢配合”兩個具有明顯“配合”屬性的目的，但卻有近半數受訪者忽視了提前介入具有“增加外部監督，倒逼規範和提升監察人員執法能力”這個具有明顯“制約”屬性的目的，可見“配合”比“制約”更加深入人心。另一方面，“重配合，輕制約”的傾向也存在于提前介入的實踐中。這從檢察機關對實踐困難的應對即可見一斑。以對提前介入時間短的應對為例，許多檢察機關面對該問題并沒有采取拒絕介入的方式來倒逼（制約）監察機關更早商請提前介入，而是選擇動用更多司法資源（如采取工作組形式提前介入）來滿足（配合）監察機關的需求。
第二，提前介入未被社會充分、準确認知。 實證調研表明，不論是律師等外部人員，還是作為實踐主體的監察人員和檢察人員，認識誤區是普遍存在的。究其原因，可能是受訪者将監察案件提前介入與檢察機關提前介入偵查（例如檢察機關提前介入公安機關偵查的案件）發生了混淆。實際上，二者在介入時機、程序啟動、内容、手段、方式等方面均存在一定差異。㉑還有相當部分的檢察人員未能準确掌握提前介入的時間節點，可能是因為檢察機關在辦理職務犯罪案件中既會與監察機關的調查部門人員聯絡，也會與審理部門的人員打交道，因而對提前介入時間節點産生誤解。
第三，提前介入對監察案件辦理具有雙刃性。 一方面，提前介入對監察案件辦理發揮着一定的積極作用。它不僅對監察案件質量提升有所助益，還對檢察機關的強制措施适用、指定管轄和審查起訴等後續程序具有鋪墊作用。另一方面，提前介入也可能對監察案件辦理産生一定的消極影響。它存在使檢察機關“先入為主”和影響檢察機關客觀公正立場的風險。這也是實際參與者們最為擔憂的問題。
三、限度與方向：關于監察案件提前介入的看法和建議
監察案件提前介入應當何去何從？筆者的觀點是：
首先，應當充分重視監察案件提前介入機制，并在一定時期内予以積極推行。 目前，我國正處于國家監察體制改革的深水期，“必須認真處理好《監察法》與其他法律規範、黨紀監督與國法監察之間的基本關系，清除國家監察體制改革深入推進過程中的法治障礙”㉒。而監察案件提前介入除了具有實現憲法規定的監檢“互相配合、互相制約”關系的功能外，無疑還具有實現《監察法》與《刑事訴訟法》有效銜接的功能。按照《監察法》的要求，“監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關于證據的要求和标準相一緻”㉓。然而，作為“政治機關”㉔的監察機關，如何打造出經得起審判标準檢驗的法治産品，㉕一直是學者們關心的事關監察體制改革成敗的重要問題。雖然理論上可以通過嚴格的審查起訴倒逼監察案件質量提升，如對事實不清、證據不足的，檢察機關可以退回補充調查或者作出不起訴的決定。但這種事後制約方式具有明顯的缺點，“一味地采取事後制約的方式很可能意味着退回補充調查或者自行補充偵查，造成國家資源的重複使用”㉖。而提前介入作為監察調查程序接近尾聲時啟動的一項重要工作，其主要作用之一便是從事實、證據和法律适用等方面用刑事訴訟的标準對監察産品進行質量檢測，以實現監察機關移送審查起訴的産品符合審判标準。在此意義上，檢察機關扮演着類似監察案件“質檢員”的角色。此次實證調研表明，提前介入在提升監察案件質量方面發揮着積極作用。因此，不能以可能造成檢察機關先入為主或影響其客觀公正為由，就輕言廢止監察案件提前介入機制。實際上，“中國的刑事訴訟實踐不再是一個單純的'法律問題’，更多時候演變成了具有深刻意蘊的'社會問題’和'政治問題’”㉗。國家監察體制改革後，“我國反腐敗工作轉向了機構專門化、隊伍專業化和職權統一化”㉘，其中，機構專門化已經基本實現，但隊伍專業化、職權統一化還有一個發展和适應的緩慢過程。随着監察機關（人員）的經驗積累，以及未來監察官制度等專業化舉措的實施，㉙監察機關形成完備的内部質檢體系隻需假以時日。待監察機關内部質檢體系實現高效可靠運行之際，檢察機關提前介入的必要性就可能大幅降低，甚至接近于零。不過在此之前，監察案件提前介入這一質檢機制仍有存在的必要。
其次，要均衡發揮監察案件提前介入在促進監檢相互配合和相互制約兩方面的作用，但更要強調其制約作用。 就制度初衷而言，提前介入兼具實現監檢“互相配合”和“互相制約”兩個方面的功能。當前，無論是在理論層面還是實務中，對監檢二機關應當互相配合的問題已經形成共識，但對于二機關應當如何相互制約的問題則存在“監督模式”和“制約模式”的争論。筆者認為，“制約模式”更為科學。所謂“制約模式”，是指“在尊重監察機關在職權範圍之内獨立行使調查權的同時，通過檢察機關依法行使審查起訴決定權和調查活動引導權，從而實現兩機關之間的分工與制約”㉚。實際上，監察案件提前介入機制即蘊含着“制約模式”的元素。檢察機關正是在尊重監察機關依法獨立行使調查權的同時，通過提前介入這一“質檢”活動，實現對監察機關的某種制約。在監察體制改革之初，監察機關自身的自律性和警覺性較高，其濫用監察權的風險相對較小，對其進行全方位監督的緊迫性并不明顯。然而，“絕對的權力必然會導緻腐敗，必然會導緻權力的濫用”。随着監察體制改革的持續推進，監察機關要想保持自警和自律無疑需要持續努力。當前，“對國家監察權的制約與監督包括執政黨的監督，國家權力機關、司法機關的制約與監督，社會組織和社會輿論、公民個人的監督，以及國家監察機關自身的制約與監督等幾種”㉛。其中，國家監察機關自身的制約與監督屬于内部監督，其餘幾種監督則屬于外部監督。外部監督同内部監督相比，通常更具強制性。不過，以上外部監督方式通常采取事後監督方式，難以對監察權運行進行即時監督，難以及時發現監察調查中存在的問題并促其糾正。相比之下，監察案件提前介入則可以在監察權尚在運行中（内部審理階段）就對其提出意見建議，有條件将問題解決在移送審查起訴之前，從而實現事中監督（制約）。與事後監督機方式相比，這種事中監督機制可以将問題解決于未然，避免事後監督容易出現的監督過晚導緻出現不可逆後果或損害後果持續擴大等弊端。在某種意義上，檢察機關的提前介入是目前唯一能夠對監察權運行起到事中監督（制約）作用的外部監督機制。㉜然而，鑒于監檢互動實踐中容易形成“重配合，輕制約”的格局，加上檢察機關的提前介入意見的非強制性特點，㉝使得提前介入在實踐中較難充分發揮制約監察權的作用。因此，監察案件提前介入中特别要防止監檢配合過度而導緻制約功能失靈，甚至促成“監察調查中心主義”㉞格局。
再次，要進一步加強監察案件提前介入工作的規範化、法治化。 在全面推進依法治國的時代背景下，“堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督，是推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略舉措”㉟。國家監察體制改革以來，中央紀委國家監委和最高人民檢察院制定的《銜接辦法》《工作規定》等規定對推動監察案件提前介入工作的規範化、法治化發揮了重要作用。不過，随着改革的持續深化，“現行規定已不能完全滿足工作需要、實踐中出現的諸多新問題需通過完善制度規範予以解決、部分地方探索制定的規定需總結規範等問題”㊱。在此背景下《法法銜接意見》應運而生，并對提前介入的啟動程序、工作方式、介入時限、意見溝通反饋機制等内容作了明确規定。但《法法銜接意見》不可能一次性完全解決實踐中存在的問題，因此，有必要在該意見的基礎上繼續加強提前介入機制的規範化、法治化。其一，要全面規定和完善監察案件提前介入制度。《刑事訴訟規則》雖然将監察案件提前介入上升為正式制度，但僅用一個條款作了“宣示”，未提到介入案件範圍、介入組織形式等重要内容。《法法銜接意見》關于提前介入的内容雖然較《刑事訴訟規則》有所豐富，卻與《工作規定》一樣屬于内部制度，不易為外界所知和監督落實。未來，應當将提前介入相關的内部規定如《法法銜接意見》《工作規定》等逐步上升為正式的法律制度，并對提前介入的重要内容作出明确規定，以便清晰指引實踐和接受社會監督。其二，要完善提前介入的配套機制。當前提前介入實踐中遇到的困難，有的并不能簡單歸因于制度不明确。以提前介入時間短為例，最早出台的《銜接辦法》明确規定檢察機關提前介入工作小組應當在15日内審核案件材料，對證據标準、事實認定、案件定性及法律适用提出書面意見，意味着檢察機關提前介入的最長時間可以有15天。新近發布的《法法銜接意見》進一步壓縮了提前介入的最長時間，要求檢察機關應當在10日内完成提前介入工作、提出書面意見。因此，就規範層面而言，提前介入時間短的問題并沒有得到解決，似乎還有所加劇。在實踐層面，即便監察機關做到了提前15日商請提前介入，還是有可能難以保證檢察機關有充分的提前介入時間。這是因為，提前介入僅是監察機關内部審理階段的一項工作。除此之外，監察機關審理部門還需要一定的時間形成審查意見、請示彙報、将相關處理意見提交紀委常委會讨論等。為了确保有充足的時間履行複雜的辦案流程，監察機關審理部門不得不向前擠時間，商請檢察機關盡快提交提前介入意見。據筆者了解，很多案件留給檢察機關實際開展提前介入的時間不足10天，甚至有些案件不足3天。因此，僅限定提前介入的最晚啟動時間的制度設計可能存在漏洞，并不足以保障檢察機關提前介入的充足時間。
又次，監察案件提前介入不宜承擔留置審查職能。 有些學者發現提前介入具有一定的制約監察權的作用，藉此希望提前介入承擔更多職能。譬如，李複達等人認為提前介入應當在人權保障方面發揮更多作用，“利用檢察機關提前介入留置措施是處理、保護公民相關基本權利與強化對監察機關的監督，防止改革過猶不及的一種可行手段”㊲。周長軍認為，檢察機關應當“對監察委員會使用的強制措施和技術調查措施予以司法審查和控制”㊳。但筆者認為，以上建議主要來自技術性的邏輯推導，并不符合現階段的反腐敗工作實際。一方面，監察案件辦理具有行政化和涉密性的特征。監察權的運行方式主要是在黨的領導下，遵循“上下統一、内部協調、橫向協作、整體統籌”的體制機制，㊴如果由檢察機關對監察留置措施進行審查，則很可能影響監察權的獨立運行，甚至出現監檢機關及其人員互相監督的“權力對沖”狀态。㊵當然，這并不意味着職務犯罪案件的嫌疑人的人權不應受到法律的保障。“監察監督和檢察監督在對象、範圍、方式和階段四個方面形成差異互補，二者各司其職，豐富和完善了權力制約體系。”㊶就權力制約和權利保障的視角而言，監察制度改革的最終目的是規範并控制國家權力，以保護公民個人權利。㊷實際上，與監察體制改革之前相比，監察機關的留置措施在取代“兩規”方面已經取得了一些法治進步。㊸另一方面，職務犯罪案件具有隐秘性等特點。職務犯罪的發生往往是一對一的形式，很少存在大量客觀證據。因此，言詞證據對于職務犯罪案件的辦理具有極為重要的作用。按照當前監察機關的調查取證能力水平，很難在不幹擾被調查人正常工作生活的情況下完成調查取證工作，這就使得留置實際上已成為獲取職務犯罪案件關鍵證據的最有效措施之一。
基于以上論述，筆者對當下完善監察案件提前介入機制提出若幹具體建議：
一是合理确定提前介入案件範圍。 既不能為了案件辦理效果（公正）而不計成本地提高提前介入率，也不能為了節約司法資源（效率）而随意降低提前介入率。提前介入率并非越高越好，也并非越低越好，而應當符合各地的實際情況。總的原則是，在充分考慮當地監察、檢察辦案隊伍力量、職務犯罪案件數量、财政保障能力等諸多因素的基礎上，合理确定提前介入的案件範圍和比例。對于辦案資源豐富、案件量少、人案矛盾不突出、監察案件質量差的地區，可以适當提高提前介入率，甚至接近100%。但是，對于辦案資源緊缺、案件量大、人案矛盾嚴重且監察案件質量總體較好的地區，則有必要合理限制提前介入的比例。監察機關商請檢察機關提前介入時要把好出口關，充分評估個案提前介入的必要性和可行性，不能片面為提高提前介入率而随意啟動程序。
二是重構提前介入啟動程序。 由于監察調查活動的秘密性，除非監察機關主動對外發布信息，外界（不包括被調查人及其近親屬）一般無從得知案件辦理的任何情況。與檢察機關可以自行提前介入公安機關正在偵查的案件不同，監察案件提前介入的啟動權僅掌握在監察機關手中，檢察機關并無主動啟動權。即使檢察機關從其他渠道獲悉監察機關正在辦理重大、疑難、複雜職務犯罪案件，也不能主動介入。然而，近年來，一些重大、敏感、熱點案件、事件的實踐似乎表明，檢察機關提前介入往往會對相關案件、事件起到積極效果，比如江蘇昆山“反殺”案、滴滴順風車司機殺人事件、攜程親子園虐童案等。㊹筆者認為，該條經驗有推廣應用到監察案件的可能性。因此，建議賦予檢察機關職務犯罪案件提前介入商請啟動權，以便其跟進重大、敏感和熱點職務犯罪案件，及時客觀回應社會關切。這也符合檢察機關作為法律監督機關的憲法定位。對于涉嫌職務犯罪、社會關注度高、可能引發不實負面輿情、及時跟進案件情況有利于實現更好辦案效果的案件，檢察機關可以商請監察機關提前介入，而不是一味被動等待監察機關啟動提前介入程序。不過，對于案件高度涉密、極為敏感，監察機關認為不适合提前介入的，說明理由後可以拒絕檢察機關提前介入。
三是合理選用介入組織形式。 監察案件提前介入的兩種組織形式中，檢察官個人介入模式權責更為明确，對檢察資源耗用也較少，但效率相對較低。而且，由于不同檢察官的經驗、能力和責任心存在差異，還存在介入質量不穩定的問題。與之相比，工作組模式的介入質量更為穩定、效率更高，可以在有限的時間中盡可能高質量完成提前介入工作任務。實踐中，檢察官個人介入模式和工作組模式均有使用。一般大要案的提前介入主要采取工作組的模式，并由資深檢察官甚至副檢察長、檢察長擔任工作組組長。不過，工作組模式會附随一定的問題。其一，工作組模式耗用司法資源多。工作組通常由2人以上組成，比之檢察官個人介入而言，司法資源耗費成倍增加。其二，工作組模式對檢察官的綜合能力要求更高。擔任組長的檢察官除了要完成由本人承擔的審查任務，還要團結、統籌、領導工作組其他成員高效開展工作。其三，工作組模式更容易對後續審查起訴工作産生影響。這是因為，提前介入形成的意見建議由檢察機關職務犯罪檢察部門出具，在某種程度上代表着檢察機關的集體意見而非某個檢察官的個人意見。因此，當案件進入正式審查起訴階段時，負責具體審查起訴的檢察官往往願意“搭便車”延續提前介入意見，而不是推翻集體意見代之以新的個人意見。此外，檢察機關内設機構改革後出現了“專業化倒三角”㊺的問題，越往基層職務犯罪檢察人員越緊缺，有的職務犯罪檢察部門隻有全員參與才能做到以工作組的模式介入。因此，工作組模式更容易使正式的審查起訴工作淪為形式。實際上，有關單位已經注意到提前介入存在使正式審查起訴程序流于形式的風險，并在《法法銜接意見》中明确規定“不得以提前介入意見代替審查起訴意見”。不過，這種原則性規定能夠起到何種作用尚不得而知。筆者認為，為了防止“先入為主”和審查起訴流于形式，當前宜以檢察官個人介入模式為原則，謹慎适用工作組模式。
四是适當優化監察辦案程序。 前文已經指出，提前介入時間短是實踐中遇到最多的問題。然而，不少疑難複雜案件的辦理需要充分的時間作保障。除了要吃透案件基本情況，還可能存在疑難争議問題需要充足的時間進行研讨，必要時還需要咨詢有關專家。因此，介入時間短對案件質量非常不利，容易造成提前介入“法治意義”的貶損。基于以上原因，建議立法者尊重司法辦案的客觀規律，重新調整監察程序。一方面，可以調整監察調查程序的法定期限。在現有基礎上，合理延長監察調查程序的期限。 對于重大、疑難、複雜案件，可以将監察調查期限從目前的最長6個月調整為9個月。同時還宜規定，重大、疑難、複雜案件移交審理部門的時間不少于2個月，而非現在的1個月；檢察機關提前介入的有效時間不得少于10天 。與之相應，對于可供提前介入時間實際不足10天的，檢察機關一般不派員提前介入。另一方面，建議适當優化監察案件的内部審批程序。在适當精簡和變通審批程序的基礎上，明确審批程序最長期限。未來制定《監察官法》時，建議确立監察官辦案責任制，對監察人員辦案職責權限、管理監督等重要内容予以明确。
五是适度增強提前介入工作的剛性。 首先，需要增強檢察機關提前介入意見的剛性。目前檢察機關的提前介入意見是柔性的，監察機關原則上可以采納也可以不采納。但是，如果監察機關不采納檢察機關的合理意見，則可能嚴重影響監察案件辦理質效，與國家監察體制改革初衷背道而馳。因此，有必要制定科學的規則對監察機關在提前介入中可能出現的随意行為進行規制。㊻譬如，可以規定監察機關對檢察機關的提前介入不予采納的，須逐條說明理由，以此來遏制可能出現的某些監察人員敷衍對待提前介入意見的情況。其次，對于檢察機關提出的明确的、可行的補證意見，監察機關一般要按相關要求積極開展補充調取證據工作。而檢察機關也要嚴格掌握證明标準，依法适用退回補充調查、不起訴等制約手段。再次，建議建立強制性的提前介入意見反饋機制。監察機關補充調取證據工作結束後，要書面向檢察機關通報補充調取證據情況。這種書面反饋機制有利于充分發揮提前介入發現問題和解決問題的作用，進而促使監檢機關形成依法規範精準辦理職務犯罪案件的共識，提升監察人員調查取證和審查認定事實的能力，最終提升反腐敗工作的法治化水平。值得肯定的是，《法法銜接意見》規定了監察機關案件審理部門及時向人民檢察院職務犯罪檢察部門反饋補證情況等約束機制。因此，未來如何抓好《法法銜接意見》等相關規定的落實顯得尤為重要。