最高人民法院行政案件裁判要點彙編200則（上）

一、受案範圍

1.信訪答複的可訴性

（2015）行提字第33号：《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第一條第二款第五項、第六項規定，駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為和對公民、法人或者其他組織權利義務不産生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案範圍。也就是說，行政機關針對當事人的申訴作出的答複意見，内容仍然是堅持既往的處理意見，對公民、法人或者其他組織的權利義務沒有産生實際影響的信訪答複意見，以及相應的複查意見、複核意見，均不屬于行政訴訟的受案範圍。但是，如果信訪答複意見、複查意見或者複核意見否定了既往的處理意見，作出新的處理決定，對當事人的權利義務作出了不同于既往處理意見的新的安排，實質是對公民、法人或者其他組織的權利義務産生了新的實際影響，在此情形下，無論是信訪答複意見，還是信訪複查意見、信訪複核意見，均應當屬于行政訴訟的受案範圍。

（2017）最高法行申6506号：《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第一條第二款第五項規定，駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為，不屬于行政訴訟的受案範圍。（2005）行立他字第4号《最高人民法院關于不服信訪工作機構依據〈信訪條例〉信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的複函》第二條規定，對信訪事項有權處理的行政機關，依據《信訪條例》作出的處理意見、複查意見、複核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。也就是說，當事人對信訪事項不服，提起行政訴訟，隻要有關該信訪事項的行政行為未對當事人的權利義務産生實際影響，就不屬于行政訴訟的受案範圍。當事人為了規避有關信訪事項處理的行政行為不屬于行政訴訟受案範圍的規定，将對信訪事項處理結果不服，轉變為請求行政機關履行法定職責案件提起訴訟，其實質仍然是對信訪事項的處理結果不服提起的訴訟，人民法院應當按照其實質訴求，依法作出處理。

（2018）最高法行申3944号：《中華人民共和國行政複議法》第二條規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯其合法權益的，有權依法申請行政複議。參照《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第四項之規定，駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為，對當事人權利義務不産生實際影響，不屬于行政複議的受案範圍。信訪事項不可訴，原因在于行政機關曾經就同一事項已經作出過處理，當事人通過信訪途徑請求再次處理，行政機關作出的信訪答複意見、複查意見或者複核意見，未改變原先的處理，屬于重複處理行為，對當事人的權利義務沒有産生新的實際影響，所以不可訴。

2.催告履行行為不可訴

（2017）最高法行申6500号：《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第一條第二款第六項規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不産生實際影響的行為，不屬于行政訴訟的受案範圍。在土地征收過程中，行政機關與被征收人達成征收補償協議，約定自行搬遷期限後，被征收人未在約定期限内自行搬遷，行政機關依法發出催告履行通知書催告履行的行為，僅僅是對征收補償協議約定義務的重複告知行為，并未對被征收人設定新的權利義務，屬于對當事人權利義務不産生實際影響的程序性告知行為，是不可訴的行政行為。

3.内部請示、批複一般不可訴

（2017）最高法行申2821号：《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第一條第二款第六項規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不産生實際影響的行為，公民、法人或者其他組織提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案範圍。上級行政機關對下級行政機關請求事項作出批複的内部行政行為，未對相對人的權利義務産生實際影響的，不屬于行政訴訟的受案範圍。

4.會議紀要的可訴性

（2016）最高法行申2711号：會議紀要作為行政機關用于記載和傳達有關會議情況和議定事項的内部公文，通常不對行政相對人的權利和義務産生影響。隻有在其轉化為對外發生效力的行政行為時，才具有法律上的強制執行力。判斷會議紀要是否屬于行政訴訟的受案範圍，主要審查其是否對行政管理相對人的權利和義務産生直接影響。

5.政府機構的撤并不可訴

（2016）最高法行申1744号：從《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》的相關規定來看，地方人民政府設立的議事協調機構以及地方人民政府行政機構設立的内設機構都可能存在機構的撤銷問題。其中，為辦理一定時期内某項特定工作設立的議事協調機構，應當明确規定其撤銷的條件和期限；而縣級以上地方人民政府行政機構的内設機構的設立、撤銷、合并或者變更規格、名稱，由該行政機構報本級人民政府機構編制管理機關審批。原審因未進入實體審理程序而未查明王某生原工作單位北城區經協辦的機構性質是地方人民政府設立的議事協調機構，還是地方人民政府行政機構設立的内設機構。但不論其性質如何，機構的撤銷或合并以及因此而作出的人員分流等決定均系行政機關的内部行為，依法不屬于人民法院行政訴訟的受案範圍。王某生如認為杏花嶺區政府撤銷或合并北城區經協辦的行為違法，根據《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》的相關規定，有權向機構編制管理機關、監察機關等有關部門舉報。查證屬實的，由機構編制管理機關給予通報批評，并責令其限期改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接人員，還可以給予處分；構成犯罪的，甚至還可以追究刑事責任。

6.發生在訴訟法施行前，當時法律未特别授權可以起訴的行政行為，不可訴

（2018）最高法行申1032号：《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零三條規定，本法自1990年10月1日起施行。《最高人民法院關于〈行政訴訟法〉施行前法律未規定由法院受理的案件應如何處理的批複》［（1993）民他字第10号］規定，行政行為發生在行政訴訟法施行之前，當時的法律沒有規定法院受理此類案件的，人民法院不能受理。本案被訴行政行為系金秀縣政府于1987年10月7日向金秀林場頒發05号《山界林權證》的行政行為，發生在《中華人民共和國行政訴訟法》實施之前，當時的法律未規定人民法院可以受理此類案件，因此，馬鞍村民小組提起的判決撤銷05号《山界林權證》的訴請，不屬于人民法院行政訴訟的受案範圍，依法應裁定不予立案。

7.明顯不屬于複議範圍，複議機關作出的不受理行為，不可訴

（2017）最高法行申236号：根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第一條第二款第五項的規定，公民、法人或者其他組織對駁回當事人對行政行為提起申訴的重複處理行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案範圍。據此，對明顯不符合行政複議範圍的複議申請，行政機關可以在口頭釋明後作存檔處理，也可以書面告知複議申請人其申請不屬于行政複議的範圍；當事人因此而提起行政訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案範圍，人民法院可迳行裁定不予立案。本案中，針對韓某舟等的複議申請，江蘇省政府以書面《告知函》的方式，告知韓某舟等反映的問題相關單位已作出信訪處理，其申請不屬于行政複議受理範圍，韓某舟等不服提起行政訴訟後，一、二審法院經實體審理判決駁回韓某舟等的訴訟請求。雖然江蘇省政府一、二審勝訴，但對本不屬于行政複議受理範圍的事項出庭應訴，已讓其支付了額外的訴訟成本，并浪費了全體納稅人的稅賦，且無益于原告的權利保障。因此，對于此類明顯由信訪事項引發、明顯不屬于行政複議受理範圍的事項，複議機關不予行政複議，同樣亦不應當納入行政訴訟的受案範圍。鑒于本案原審已經立案并經實體審理後駁回韓某舟等的訴訟請求，為避免訴累，本案已無必要通過審判監督程序提起再審後再行裁定駁回起訴。

8.原行為不可訴，予以維持的複議決定，亦不可訴

（2018）最高法行再99号：根據《中華人民共和國行政複議法》第二條的規定，行政機關受理行政複議申請、作出行政複議決定，應當以行政複議法為依據。行政複議法及其實施條例則對行政複議申請條件包括行政複議範圍作出相應規定。一般情況下，行政複議範圍和行政訴訟受案範圍是一緻的，公民、法人或者其他組織對行政複議決定不服的，可以提起行政訴訟。新修訂的行政訴訟法也專門設計了作出維持複議決定的複議機關作為共同被告的制度設計。但是，在實踐中确實存在申請人的複議申請本不屬于行政複議範圍或不符合其他申請條件，複議機關仍然予以受理并作出複議決定的情形。為此，《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十六條第七款規定，原行政行為不符合複議或者訴訟受案範圍等受理條件，複議機關作出維持決定的，人民法院應當裁定一并駁回對原行政行為和複議決定的起訴。人民法院對于經複議機關作出維持決定，是否可以作出一并駁回起訴的裁定，應該建立在對原行政行為可訴性判斷的基礎上。如果原行政行為不屬于行政訴訟受案範圍，則對原行政行為予以維持的複議決定當然也不可訴，人民法院可以作出一并駁回起訴的裁定。

二、原告

9.利害關系的含義

（2018）最高法行申464号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條規定，具有該條列舉的情形之一，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的“與行政行為有利害關系”。這裡的“利害關系”是指行政行為在客觀上已經或者必将對當事人的合法權益産生實際影響。

（2017）最高法行申5239号：所謂“利害關系”應當是指被訴行政行為對起訴人的合法權益可能造成現實的、特别的直接損害或者不利影響。行政機關違規批準設立經營性企業、不履行相關的法定監管職責，企業違規從事經營活動，将來可能會造成社會不特定人員的人身、财産損害。但是，由于行政機關的審批行為、不履行監管法定職責行為，可能造成的危害後果是針對不特定多數人的，除該行政審批行為的行政相對人以及競争權人外，不特定多數人對這種潛在的損害後果，并沒有區别于普通人的、特别的合法權益值得保護，與相關行政審批行為、不履行監管職責行為沒有利害關系，不具有原告資格。

10.起訴人需初步證明其與行政行為有利害關系

（2018）最高法行申1186号：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第四條第一款規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。據此，起訴人提起行政訴訟，應當提供證據初步證明與被訴行政行為有利害關系，具有原告資格。

（2018）最高法行申8781号：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為相對人以外的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應當與被訴行政行為具有利害關系。行政訴訟作為一種主觀訴訟，其既然将行政行為相對人以外的當事人納入權利保障的範圍，就必然要設置一個标準以防止訴權的濫用，這就是“利害關系”标準。隻有行政行為相對人以外的公民、法人和其他組織的主觀權利可能受到被訴行政行為的不利影響，才可作為原告對相應的行政行為提起訴訟。《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第四條第一款規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。根據該條規定，具體到原告資格的問題上，要求當事人提起行政訴訟，應當舉證證明其與被訴行為具有利害關系，否則應當承擔舉證不能的相應的訴訟後果。

（2017）最高法行再41号：《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。該法第二十五條、第四十九條第一項則進一步規定，提起行政訴訟的原告應當是符合該法規定的公民、法人或者其他組織，即必須是行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。在審查原告資格時，原告主張的合法權益僅是可能存在，經過實體審查後可能出現兩種結果，一種結果是原告主張的合法權益實際存在，其訴訟請求可以獲得支持；還有一種結果是原告的訴訟請求不成立，沒有可以保護的合法權益。但不能以實體審查标準中的事實上的利害關系代替原告資格審查中的可能性的利害關系。公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，其原告資格中的利害關系應當以“可能性”為标準，隻要原告的主張與被訴行政行為存在利害關系的可能性即具有利害關系。至于事實上是否存在利害關系則不屬于原告資格的審查範疇，而是實體審查的範疇。因為原告資格本身的利益之訴中，所謂的利益無論是民事訴訟還是行政訴訟，都是一種存在可保護合法利益的可能性。如果要求原告資格中就必須有實際的利害關系，也就是要求原告在起訴的時候就必須有勝訴的絕對把握，這是不符合訴訟規律的。訴訟本身就是以存在争議為前提，隻要争議存在，與争議有關的各方當事人就具有訴訟當事人的資格，而不是說隻有絕對勝訴的一方才具有當事人的資格。進一步而言，在原告資格存在的情況下，如果被訴行政行為事實清楚、證據充分，适用法律、法規正确，符合法定程序，不存在主體越權情況和濫用職權、行政處罰顯失公正等情況，應當判決駁回原告的訴訟請求。如果行政行為存在輕微違法，但對原告權利不産生實際影響的，可以判決确認違法。這樣的判決方式有利于體現人民法院對被訴行政行為實質審查的結果，有利于體現行政訴訟實質性解決糾紛的訴訟目的。如果進入實體審查，審查完畢卻作出一個駁回原告起訴的程序性裁定，則完全抹殺了人民法院實體審查的成果，未從實體上作出判決也不利于對被訴行政行為合法性的監督，更不利于當事人服判息訴。《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第四條規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。結合前述有關原告資格的規定，則公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當對其與被訴行為有利害關系提供證據材料，但此時其僅需承擔初步的證明責任。

11.相對人以外的人若有利害關系也可起訴

（2018）最高法行申2515、2516、2518、2519号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款、第四十九條第一項的規定，提起行政訴訟應當符合法定條件，原告必須是行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十四條第一款規定，公民、法人或者其他組織提起訴訟時，依照行政訴訟法第四十九條的規定，應當提交原告與被訴行政行為具有利害關系的材料。根據上述規定，行政行為相對人以外的利害關系人也可以依法提起行政訴訟，但是要提交初步的證據材料證明其與被訴行政行為具有利害關系。

12.企業如何起訴

（2018）最高法行申2458号：《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第十八條規定：“股份制企業的股東大會、股東代表大會、董事會等認為行政機關作出的具體行政行為侵犯企業經營自主權的，可以企業名義提起訴訟。”股東大會是企業的權力機關，有權決定企業的重大事宜。股東大會、股東代表大會、董事會亦有權以該企業的名義提起行政訴訟。在企業的法定代表人不主張權利時，該企業的股東大會可以決定推選訴訟代表人向法院提起行政訴訟。

13.合夥企業如何起訴

（2018）最高法行申531号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款之規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十五條第一款則規定：“合夥企業向人民法院提起訴訟的，應當以核準登記的字号為原告。未依法登記領取營業執照的個人合夥的全體合夥人為共同原告；全體合夥人可以推選代表人，被推選的代表人，應當由全體合夥人出具推選書。”

三、被告

14.法律、法規、規章授權的組織可以作為被告

（2016）最高法行申284号：《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織作出的行政行為。”據此，在行政訴訟中，隻有依法享有行政職權的行政機關或者法律、法規、規章授權的組織實施的行為，才可能是行政訴訟法規定的可訴的行政行為；隻有行政機關和法律、法規、規章授權的組織，才可能成為行政訴訟的适格被告。

15.被告不适格，且在釋明後仍不變更的，裁定駁回起訴

（2018）最高法行申314号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定，提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（二）有明确的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實根據；（四）屬于人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十六條第一款規定，原告所起訴的被告不适格，人民法院應當告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴。

16.二審發現被告不适格如何處理

（2017）最高法行申5617号：根據《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條第一款第三項之規定，錯列被告且拒絕變更的，人民法院才能夠裁定駁回起訴。二審過程中發現被告不适格的，人民法院亦應當向原告釋明。原告同意變更被告的，人民法院可以裁定撤銷一審判決，發回一審法院或者指令有管轄權的法院重新審理，原告不同意變更被告的，人民法院才能夠裁定駁回起訴。

17.複議機關程序性駁回，如何起訴及被告如何确定

（2018）最高法行申947号：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款、第三款規定，經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告。複議機關在法定期限内未作出複議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴複議機關不作為的，複議機關是被告。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第六條第一款規定，行政訴訟法第二十六條第二款規定的“複議機關決定維持原行政行為”，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。根據上述規定，複議機關程序性駁回複議申請的，不屬于複議機關維持原行政行為、複議機關與原行政行為機關作共同被告的情形。同時，法律、法規規定複議機關對申請人的複議申請不予答複，或者程序性駁回複議申請的複議前置案件中，複議申請人隻能起訴複議機關的不答複或駁回複議申請行為，不能一并或單獨對原行政行為提起行政訴訟。理由是：複議前置案件經過複議程序實體處理，才能視為經過複議。複議機關對複議申請不予答複，或程序性駁回複議申請，不能視為已經經過複議，未經複議當然也就不能一并或單獨對原行政行為提起行政訴訟。而在不是法律、法規規定的複議前置案件中，複議機關對申請人的複議申請不予答複，或者程序性駁回複議申請的，申請人隻能選擇針對複議機關不答複、駁回複議申請的行為或者原行政行為兩者之一，提起行政訴訟，不能對兩者同時提起行政訴訟。理由是：複議程序和訴訟程序是兩個具有承接關系的救濟程序，申請人選擇起訴複議機關的不予答複、駁回複議申請行為，實質是選擇先行對複議進入救濟程序，在針對複議機關的複議決定作出處理之前，人民法院對相關行政争議無管轄權，所以不能同時起訴原行政行為；如果複議申請人已選擇直接起訴原行政行為，實質是放棄複議程序的救濟，同時又起訴複議機關不予答複、駁回複議申請行為的，人民法院則無法既判決複議機關限期對被訴行政行為作出實質的複議決定，同時又由自己對被訴原行政行為的合法性進行實體審理并作出判決。

（2017）最高法行申6092号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款及《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第六條第一款的規定，經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關決定維持原行政行為，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。在複議機關不予受理複議申請的情況下，當事人既可以直接起訴原行政行為，也可以起訴複議機關不作為，要求複議機關受理其複議申請。不管當事人選擇何種救濟途徑，都不涉及另一機關作共同被告的問題。應當指出的是，兩種救濟不能同時進行，隻能擇一而為。直接起訴原行政行為，目的是要求人民法院對原行政行為的合法性作出認定和處理，起訴複議機關不作為，直接的訴求雖然是要求人民法院撤銷不予受理複議申請的決定，但撤銷不予受理複議申請決定的效果，則必然導緻複議機關要對原行政行為的合法性作出認定和處理。如果同時起訴原行政行為和複議機關不作為，有違一事不再理原則，造成人民法院和複議機關的重複勞動。

（2018）最高法行申5591号：《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款規定，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十三條規定，“複議機關決定維持原行政行為”，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。依據上述法律及司法解釋的規定，以複議申請不符合受理條件為由駁回複議申請的，性質上屬于對行政複議申請的程序性駁回，行政機關并未對被申請行政行為的合法性作出實體認定和處理。在複議機關不予受理複議申請的情況下，當事人有兩種法律救濟手段可以選擇：一是直接起訴原行政行為，因為可能對當事人合法權益造成侵害的，實質上仍是原行政機關的行政行為或者不作為。盡管複議機關沒有受理行政複議申請，但在行政複議程序并非法定前置程序的情況下，并不影響當事人直接對原行政行為提起行政訴訟，直接起訴原行政行為更有利于從根本上解決行政争議。二是起訴複議機關不作為的行為。即當事人堅持認為複議機關應當受理其複議申請的，可以以複議機關不作為為由提起訴訟。但上述兩種救濟手段當事人隻能選擇其中之一，因為直接起訴原行政行為，目的是要求人民法院對原行政行為的合法性作出認定和處理；起訴複議機關不作為，訴求是要求人民法院撤銷不予受理複議申請的決定，但撤銷不予受理複議申請決定必然導緻複議機關要對原行政行為的合法性作出認定和處理。如果同時起訴原行政行為和複議機關不作為，違反一事不再理原則，違反司法最終原則。

18.不履行法定職責案件的适格被告

（2018）最高法行申2010号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第二項規定，提起行政訴訟要“有明确的被告”。所謂明确的被告，必須是适格的被告。對作出的行政行為提起行政訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告；對不履行法定職責行為提起訴訟的，享有相應法定職責而不依法履責的行政機關是被告。當事人向不具有相應法定職責的行政機關提出履責申請，該行政機關未履責，當事人以該行政機關為被告提起行政訴訟的，被告不适格，人民法院應當裁定不予立案；已經立案的，裁定駁回起訴，并向當事人釋明，應當向依法享有相應法定職權的行政機關提出申請，對享有法定職權的行政機關逾期不予答複，或對作出的行政行為不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

四、訴訟代理人及負責人應訴

19.負責人應訴并非絕對，不出庭不影響庭審進行

（2016）最高法行申字第38号：《中華人民共和國行政訴訟法》第三條第三款規定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。”《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第五條規定，行政訴訟法第三條第三款規定的“行政機關負責人”，包括行政機關的正職和副職負責人。據此，行政機關負責人出庭應訴是作為被告的行政機關應盡的法定義務，人民法院審理行政案件，行政機關的正職或者副職領導應當出庭。确實有正當理由不能出庭的，應當說明理由，并委托行政機關工作人員參加庭審活動，不得隻委托律師參加庭審。據此，行政負責人參加庭審并非絕對。

（2017）最高法行申145号：在行政訴訟中，被告行政機關的負責人出庭應訴是其履行職責的重要方式。對此，《中華人民共和國行政訴訟法》、《最高人民法院關于行政訴訟應訴若幹問題的通知》（以下簡稱《行政訴訟應訴通知》）、《國務院辦公廳關于加強和改進行政應訴工作的意見》（以下簡稱《行政應訴工作意見》），均分别作出明确、具體的規定。根據上述規定精神，行政機關負責人确有不能出庭應訴理由的，應當告知人民法院，并委托相應的工作人員到庭。對應當出庭應訴的行政機關負責人未出庭應訴的，人民法院應當在裁判文書中載明，并可以依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條第二款的規定作出處理。但隻要行政機關委托相關工作人員出庭，就不影響人民法院依法開庭審理，人民法院不能僅以行政機關負責人未出庭為由中止庭審活動。法庭是人民法院代表國家依法審判各類案件的專門場所，庭審是司法審判的中心環節，遵守法庭紀律，理性合法表達訴求，保障庭審活動正常進行，既是人民法院公正及時審理案件的需要，更是當事人依法維護自身權益的需要。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百三十七條之規定，對當事人和其他訴訟參與人是否到庭，被訴行政機關負責人是否出庭應訴等事項，由書記員在開庭審理前查明，并由審判長在開庭審理時核對，而不宜作為庭審辯論内容。當事人應當根據法庭引導，在庭審的不同環節，适時表達相應的不同的訴求。當事人如果對被訴行政機關負責人未出庭應訴有異議，可以向人民法院提出，由人民法院記錄在案并作出法律釋明；當事人如果進一步認為庭審活動存在不當或者違法之處，還可以根據《中華人民共和國人民法院法庭規則》第二十二條第二款規定，在庭審活動結束後向人民法院反映。但當事人不能無視法庭審判秩序，在庭審環節反複糾纏法庭已經審查完畢的事項，更不能以此妨礙人民法院庭審活動正常進行。

20.社區、單位推薦的公民，原則上屬于該社區、單位

（2017）最高法行申8568号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十一條第二款的規定，當事人所在社區、單位以及有關社會團體推薦的公民，可以被委托為訴訟代理人。雖然該條款并未嚴格要求推薦的公民應屬于該社區及單位，但是人民法院是否準許其他公民作為訴訟代理人，應當考慮該公民的行為能力、是否存在法定的回避情形、是否可能損害被代理人利益以及是否可能妨礙訴訟活動等因素，予以綜合考量。社區及單位為保護居民或者職工利益，可以為居民、職工推薦法律知識水平高、訴訟能力強并經當事人同意和授權的公民作為委托訴訟代理人。這裡的社區，應當包括村民委員會、村民小組、居民委員會、鄉鎮、街道等。當事人所在社區、單位推薦的公民，主要應當是該社區、單位的人。因為隻有社區、單位内的人，才能相互了解，方便代理，方便提供法律援助。作為推薦人的社區和單位，對本社區和單位以外的人，則不具有管理、服務的職能，不存在推薦的條件和前提。如果社區、單位堅持推薦本社區和單位以外的人，則人民法院應當予以嚴格審查，以充分保護被代理人的合法權益。對于社區、單位以外的人作為委托代理人曾經存在虛假訴訟或者訴訟失信行為的，可能對被代理人的權益造成損害、妨礙正常的訴訟活動，對其今後作為代理人參與訴訟時，人民法院應當依法審查其代理資格。

五、管轄

21.高院級别管轄

（2016）最高法行申283号：《中華人民共和國行政訴訟法》第十六條規定：“高級人民法院管轄本轄區内重大、複雜的第一審行政案件。”對于條文中“重大、複雜”，法律和司法解釋并未作出明确界定和解釋，高級人民法院應當根據案件的性質、疑難程度、規則價值、社會影響等，全面分析考量認定。由于法律規定的抽象性、原則性，本條規定的實質是賦予了高級人民法院對何謂“本轄區内重大、複雜的第一審行政案件”一定程度上的司法自由裁量權，上級法院一般應當尊重下級法院的判斷。

22.提級管轄應由法院裁量

（2017）最高法行再22号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十四條第一款規定，上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件。也就是說，行政訴訟法并未完全排除上級法院對下級法院管轄案件的提級管轄權，即在非法定由上級人民法院管轄的一審行政案件中，上級法院有權提級審理。但是，這種提級管轄應當由法院根據案件的性質、疑難程度、規則價值、社會影響等全面分析考量，自由裁量權應當由上級人民法院行使，而不以當事人的意志和請求為準，否則行政訴訟法關于級别管轄的規定将形同虛設。

23.複議機關作共同被告案件的級别管轄和地域管轄

（2017）最高法行再22号；《中華人民共和國行政訴訟法》第十八條規定，行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經複議的案件，也可以由複議機關所在地人民法院管轄。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第八條規定，作出原行政行為的行政機關和複議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關确定案件的級别管轄。也就是說，基于方便當事人訴訟的考慮，當事人對于經過複議維持的行政行為不服提起行政訴訟，在提起訴訟時既可以選擇作出原行政行為的行政機關所在地人民法院管轄，也可以選擇複議機關所在地人民法院管轄。但是應當明确，雖然當事人在提起訴訟時享有地域管轄的選擇權，仍應遵循有關級别管轄的規定。

六、起訴期限

24.起訴期限的含義和訴訟時效的區别

（2016）最高法行申2645号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條、第四十六條、第四十七條、第四十八條的規定，行政訴訟實行的是起訴期限制度。所謂起訴期限，是指法律規定的當事人不服某項行政行為時向法院請求司法救濟、行使行政撤銷權的時間限制。它是比照民法上的除斥期間和訴訟上的上訴期間進行設計和變造的，在性質上屬于程序法上的法定期間，不能中斷或者中止，特殊情況下才可申請延長或扣除被耽誤的時間。設置起訴期限制度的目的和功能，在于維護行政行為的效力，以确保行政法律關系的盡早安定。而民法通則對于訴訟時效的規定有所不同。超過訴訟時效期間，當事人自願履行的，不受訴訟時效限制。而且，訴訟時效期間為可變期間。民法上的時效不是權利消滅的原因，它隻給予義務人一個抗辯權。如果義務人不作為，即不行使他的抗辯權，則請求權可以通過司法程序得到執行。在民事訴訟中，當事人未提出訴訟時效抗辯，人民法院也不應對訴訟時效問題進行釋明及主動适用訴訟時效的規定進行裁判。但在行政訴訟中，通常并不适用時效制度，而是适用起訴期限，已如前述。而按照《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條的規定，是否遵守起訴期限屬于起訴條件的一種，對于起訴條件的審查，人民法院應當依職權進行，不用等待當事人的申請，也不用基于當事人的抗辯。對于“超過法定起訴期限且無正當理由的”，人民法院可以迳行裁定駁回起訴。

25.起訴期限屬于法院主動審查事項

（2017）最高法行再9号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定了提起行政訴訟應當符合的四項條件，即具有原告資格、明确的被告、具體的訴訟請求和事實根據、屬于人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。但是，根據行政訴訟法及司法解釋的規定，行政訴訟中的起訴條件還應包括起訴期限。行政訴訟中的起訴期限不同于民事訴訟中的訴訟時效，是法律設定的起訴條件之一，解決的是行政起訴能否進入司法實體審查的問題。行政行為具有公定力，行政行為作出後除關系到行政相對人的權利義務外，還影響到社會公衆對行政機關的信賴利益。如果允許當事人超過起訴期限提起行政訴訟，則會使行政行為一直處于效力不明的狀态，面臨随時可能被撤銷或變更的可能。一旦行政行為被撤銷或變更，行政相對人、利害關系人、相關行政機關的權利義務都随之發生變化，不确定導緻社會成本提高，行政機關的社會公信力降低。法律規定起訴期限的目的，就是督促當事人及時提起訴訟，盡早解決行政糾紛，使社會關系達到穩定的狀态。因此，即使當事人未提出有關起訴期限問題的抗辯，人民法院也應主動進行審查，并據以判斷是否立案或繼續審理。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十四條第六項的規定，起訴超過法定期限且無正當理由的，應當裁定不予受理，已經受理的，裁定駁回起訴。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條第一款第二項作了相同的規定。可見，對于行政訴訟起訴期限應當作為起訴條件進行審查，司法解釋的制度安排在行政訴訟法修改前後并未發生變化，即對于行政起訴期限的審查應當貫穿于立案受理和審理階段，在立案受理階段發現應當裁定不予立案，如果進入審理階段則應裁定駁回起訴。而且目前的行政訴訟法律及司法解釋中均沒有關于法院對行政起訴期限不應主動審查的規定。雖然《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第四條第三款規定，被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任。但該條規定僅是對舉證責任的分配，即當被告在訴訟中提出原告超過起訴期限的抗辯理由時，應當提交證據對其主張予以證明，否則将承擔舉證不能的不利後果。但是，從該條規定無法得出法院不能主動審查起訴期限的結論。

26.二年起訴期限的适用

（2018）最高法行申2813、2814号：公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當符合《中華人民共和國行政訴訟法》及其司法解釋規定的起訴條件，起訴如無正當理由超過起訴期限，當事人則喪失訴權，人民法院将不再受理。本案争議的焦點問題是再審申請人唐某作等5人的起訴是否超過法定的起訴期限。一、二審時有效的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為内容之日起最長不得超過二年。此處的二年期限，系針對當事人知道被訴行政行為内容，但行政機關未告知訴權或者起訴期限的情況，當事人提起行政訴訟的保護期限。
27.最長起訴期限
（2018）最高法行申1279号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定，因不動産提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。該條所規定的二十年期限是最長訴訟保護期限，為不變期限。也就是說，行政機關針對不動産作出的行政行為，不論當事人是否知道或者應當知道，隻要自作出之日起超過二十年，都不能再提起訴訟。
28.一般起訴期限與最長起訴期限的适用情形
（2018）最高法行申457、458号：一、二審時有效的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為内容之日起最長不得超過二年。第四十二條規定，公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為内容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為内容之日起計算。對涉及不動産的具體行政行為從作出之日起超過二十年、其他具體行政行為從作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。上述司法解釋規定的二十年最長起訴期限，是指公民、法人或者其他組織不知道被訴行政行為内容的起訴期限，不以行政機關在作出行政行為時是否告知訴權和起訴期限為前提，隻要公民、法人或其他組織知道或者應當知道被訴行政行為，即不再适用二十年最長訴訟保護期限的規定。
29.知道或應當知道的認定
（2017）最高法行再69号：涉及起訴期限的争議，在提起訴訟的當事人否認自己“知道”行政行為的情況下，對于起訴期限的起算點，應以當事人“應當知道”行政行為内容之日起計算。所謂“應當知道”，即在當事人不承認“知道”但結合相關證據足以證明其“知道”的情況下，可以認定為“應當知道”。在判斷是否屬于“應當知道”時，應當結合案件的相關事實以及相關法律規定，運用邏輯推理，結合生活經驗、生活常識進行綜合判斷。起訴期限是當事人提起行政訴訟的法定條件之一，是否超過起訴期限的判斷直接關涉當事人能否通過行政訴訟尋求司法救濟，涉及對争議證據和事實的分析認證。人民法院在裁判文書中對于是否超過起訴期限問題應當進行充分闡釋，具體分析認定“知道”或者“應當知道”時間的理由，客觀地确定當事人“知道”或者“應當知道”的時間。
（2018）最高法行申2395号：《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十一條第一款規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為内容之日起最長不得超過二年。确定起訴期限的起算點是本案審查的重點，在提起訴訟的當事人否認自己“知道”行政行為的情況下，對于起訴期限的起算點，應以當事人“應當知道”行政行為内容之日起計算。所謂“應當知道”，即在當事人不承認“知道”但結合相關證據足以證明其“知道”的情況下，可以認定為“應當知道”。在判斷是否屬于“應當知道”時，應當結合案件的相關事實以及相關法律規定，運用輯推理，結合生活經驗、生活常識進行綜合判斷。
（2015）行監字第1727号：确定是否超過起訴期限，首先要确定起訴期限的起算點，即行政行為送達相對人的日期或者行政相對人知道或者應當知道行政行為的日期。本案中，雲南省高級人民法院在确定本案起訴期限的起算點時，既未查明被訴決定作出後是否送達以及何時送達給馬某發，也未查明馬某發知道或應當知道被訴決定的日期；在計算馬某發提起本案訴訟的起訴期限時，既未查明是否存在法院立案原因造成延遲立案的情形，也未查明是否存在當事人提交起訴狀日期與法院立案日期不一緻的情形，而僅以被訴決定落款的日期作為起訴期限的起算點，認定馬某發自1998年8月20日即知道或者應當知道被訴行政行為，并以此認定再審申請人的起訴超過法定起訴期限，駁回其起訴，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項規定的認定事實的主要證據不足，構成人民法院應當再審的法定事由。

（2018）最高法行申1259号：知道被訴行政行為的方式并不局限于由作出行政行為的行政機關告知，如果當事人通過訴訟、信訪、政府信息公開等方式知道行政行為的内容，也屬于知道行政行為内容的情形。

30.村民小組長知道行政行為，一般即可視為村民小組已經知道

（2018）最高法行申6883、6885号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月内提出。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條第一款第二項規定，超過法定起訴期限且無正當理由的，已經立案的，應當裁定駁回起訴。村民小組是在村民委員會下設立的小組，村民小組的負責人系經過村民小組會議選舉産生，對本組全體村民負責，具有召集村民小組會議、民主決策本組重大事務以及及時收集并向村委會反映本組村民的建議、意見等職責。村民小組負責人獲悉有關該小組重大權益事項的信息，即可視為該村民小組已經知道該事實。當然，如果村民小組能夠證明負責人存在與第三方惡意串通或基于其他原因故意隐瞞的情形，并且該村民小組其他成員未通過其他途徑獲知相關事實的除外。

31.起訴期限的扣除

（2017）最高法行申6508号：根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十三條規定，隻有在“不屬于起訴人自身的原因”被耽誤的時間的情形下，才應當扣除相應期限。所謂“不屬于起訴人自身的原因”被耽誤的時間，是指基于地震、洪水等客觀因素耽誤的期間，或者基于對相關國家機關的信賴，等待其就相關争議事項進行處理的期間。僅僅是當事人單方向有關部門申訴信訪，因申訴信訪耽誤的期間，沒有可保護的信賴利益，屬于當事人自身放棄通過法定訴訟途徑解決争議耽誤起訴期限的情形，不屬于第四十三條規定應予扣除的期間。

（2017）最高法行申7741号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十八條第一款規定，隻有因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間才不計算在起訴期限内。所謂“不屬于其自身原因耽誤起訴期限”，是指在有效起訴期限内，基于地震、洪水等客觀原因無法起訴而耽誤的期間，或者基于對有關國家機關答應處理涉案争議的信賴，等待其處理結果而耽誤的期間。因放棄法定起訴救濟權利申訴上訪、所謂“沒有經濟能力維權”、村民組長長期在外經商等原因耽誤法定起訴期限的，均不屬于依法應當扣除起訴期限的情形。

（2018）最高法行申6716号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第一款規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起六個月内提出。法律另有規定的除外。”第四十八條第一款規定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限内。”該條規定耽誤起訴期限的“其他不屬于其自身的原因”，是指除不可抗力以外不能歸責于起訴人自身的正當事由。比如，當作為被訴行政行為基礎的買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事訴訟尚處于持續狀态，被訴行政行為是否對起訴人的權利義務造成實際影響，需以民事訴訟的裁判結果為前提時，起訴人不可能在當時就對被訴行政行為提起行政訴訟。此時，等待民事訴訟生效裁判結果，就可以構成該條規定的耽誤起訴期限的正當事由。即此種情況下，一般應以民事訴訟裁判生效之日作為對被訴行政行為提起行政訴訟的起訴期限起算點。《最高人民法院關于審理房屋登記案件若幹問題的規定》第八條也正是基于上述法理作出的規定，即“民事争議處理期間不計算在行政訴訟起訴期限内”。同時，為了更好地保護當事人的合法權益，因前述事由耽誤起訴期限，起訴人在民事裁判生效前提起行政訴訟的，如果經審查符合起訴條件，人民法院應當予以受理，而不能以超過起訴期限為由駁回起訴。

32.政府指引民事訴訟耽誤的起訴期限，應當扣除

（2017）最高法行申2040号：《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十一條規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為内容之日起最長不得超過2年。”《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十三條規定：“由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間内。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間内。”當事人依據政府給的指引提起民事訴訟，這并非是由當事人本人的原因造成的，其時長應當從行政訴訟的起訴期限中予以扣除。

33.确認無效之訴仍然有起訴期限

（2016）最高法行申2233号：再審申請人主張無效的行政行為自始無效，不能适用起訴期限的規定。但是根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條的規定，所謂無效行政行為須具備“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形”，而本案被訴行政行為的違法性顯然沒有達到這種程度。還須指出的是，雖然《中華人民共和國行政訴訟法》并沒有明文規定請求确認行政行為無效是否适用起訴期限的規定，但根據一般訴訟原理，請求确認行政行為無效，仍須于适當期間内提起，如果時過境遷又重提舊事，則難以維持法律秩序的安定，并不無濫用訴權之嫌疑。

34.修法前行政不作為的起訴期限

（2015）行提字第33号：修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出行政行為之日起三個月内提出。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十一條規定，行政機關作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為内容之日起最長不得超過二年。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三十九條還規定，公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起六十日内不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第四條第三款規定，被告認為原告起訴超過法定期限的，由被告承擔舉證責任。根據上述規定，不履行法定職責案件，當事人的起訴期限應當從行政機關接到履行義務申請後滿六十日開始計算，因不履行法定職責案件中行政機關不可能告知當事人訴權和起訴期限，在修改後的行政訴訟法實施之前，當事人的起訴期限應當為二年，同時，如果行政機關認為原告起訴超過法定起訴期限的，應當承擔舉證責任。

七、起訴條件

35.立案登記制背景下，仍須對起訴條件進行審查

（2019）最高法行申3808号：《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十五條第二款規定，起訴狀内容或者材料欠缺的，人民法院應當給予指導和釋明，并一次性全面告知當事人需要補正的内容、補充的材料及期限。在指定期限内補正并符合起訴條件的，應當登記立案。當事人拒絕補正或者經補正仍不符合起訴條件的，退回訴狀并記錄在冊。實行立案登記制，人民法院仍應當在立案前對起訴人的起訴是否符合法定條件進行審查，對于不符合起訴條件的，應當按照前述規定予以釋明，而不是放棄對法定起訴條件的審查，直接登記立案。對于起訴明顯不符合法定起訴條件的，應當在釋明後，退回訴狀記錄在冊，隻有經釋明仍堅持起訴的，才裁定不予立案。

36.起訴四個法定條件

（2018）最高法行監1号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條的規定，提起行政訴訟的法定條件包括原告資格、明确的被告、具體的訴訟請求和事實根據、屬于人民法院受案範圍和受訴人民法院管轄。當事人提起行政訴訟，必須同時滿足上述條件，人民法院方可登記立案，進入審理程序。反之，人民法院如果能夠判定當事人的起訴不符合上述法定起訴條件之一，即可作出不予立案或者駁回起訴的裁定。

37.起訴應明确被訴行為，證明被訴行為存在

（2015）行終字第1号：《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第四條第一款規定：“公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。”也就是說，起訴人提起行政訴訟，應當對其起訴是否符合法定條件承擔初步的證明責任。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定，提起訴訟應當符合下列條件：“有具體的訴訟請求和事實根據。”所謂“具體的訴訟請求”前提是要有明确的被訴行政行為。起訴人提起行政訴訟應當初步證明被訴行政行為的存在。如果不能證明被訴行政行為的存在，起訴人的起訴不符合法定條件，人民法院應當依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十四條第一款第十一項之規定，裁定不予受理；已經受理的，裁定駁回起訴。

（2017）最高法行申6929号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定，提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。所謂具體的訴訟請求，關鍵是要有明确的被訴行政行為。起訴人提起訴訟的被訴行政行為不明确的，人民法院應當根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款的規定予以指導和釋明，經釋明起訴人仍然不能明确被訴行政行為的，人民法院應當根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十四條第一款第十一項的規定，裁定不予受理；已經受理的，裁定駁回起訴。

（2018）最高法行申5059号：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條的規定，提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。所謂有事實根據，是指訴訟标的能夠固定，且具有能夠被特定化或者被識别所需的最低限度的事實。一般情況下，起訴人要明确指出行政機關作出的行政行為，如果是針對行政機關作出的書面行政決定等行政行為，應當提供該書面決定，如果是針對行政機關的事實行為，則需要提供初步的證據證明行政機關實施了該事實行為。

（2018）最高法行申5585号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定，提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。根據《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十四條第一款的規定，公民、法人或者其他組織提起訴訟時應當提交被訴行政行為或者不作為存在的材料。《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第四條第一款規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。也就是說，起訴人提起行政訴訟，應當對其起訴是否符合法定條件，被訴行政行為是否存在承擔初步的證明責任。如果起訴人不能提交相應材料，完成初步證明責任，則其起訴不符合法定起訴條件，人民法院應當不予立案或者駁回起訴。

（2019）最高法行申5549号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定，提起行政訴訟，應當要有具體的訴訟請求。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第一項規定，起訴不符合行政訴訟法第四十九條規定，已經立案的，應當裁定駁回起訴。所謂“具體的訴訟請求”，就是要有明确的被訴行政行為。在行政訴訟的起訴條件中，受案範圍是對當事人權利義務産生實際影響的可訴“行政行為”，原告資格是起訴人要與被訴“行政行為”有利害關系，适格被告是作出“行政行為”的行政機關，起訴期限是從知道或者應當知道“行政行為”之日起計算；進入實體審理後，行政訴訟的審理對象是被訴行政行為，沒有明确的被訴行政行為，人民法院無法對被訴行政行為的合法性進行審查。因此，在行政訴訟中，訴訟請求不明确，就是被訴行政行為不具體、不明确。行政訴訟的第一要務是要明确被訴行政行為。被訴行政行為不明确，不符合法定起訴條件。

40.不作為的起訴條件

（2017）最高法行申9063号：《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條第一款第一項規定，起訴不符合行政訴訟法第四十九條規定的條件，人民法院應當裁定駁回起訴。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定，提起行政訴訟應當要有具體的訴訟請求和事實根據。《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第四條第一款、第二款規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。在起訴被告不作為的案件中，原告應當提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料。行政複議行為屬于應申請的行政行為，起訴前向複議機關提出過行政複議申請，是行政複議申請人提起行政訴訟，請求判令複議機關履行行政複議法定職責的法定起訴條件。

（2017）最高法行申6384号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條第三項規定，提起行政訴訟，要有具體的訴訟請求和事實根據。第十二條第一款規定，申請行政機關履行保護人身權、财産權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答複的，屬于行政訴訟的受案範圍。行政機關不履行保護人身權、财産權等合法權益法定職責的行為可訴，應當同時具備兩個前提條件：一是公民、法人或者其他組織具有合法的、值得法律保護的權益；二是行政機關依照法律規定、行政協議約定或者先前行為産生的附随義務等，具有保護當事人合法權益的職責義務。《最高人民法院關于行政訴訟證據若幹問題的規定》第四條第一款規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。提起不履行法定職責的訴訟，起訴人應當提供證據初步證明其享有相應的合法權益，行政機關具有相應的法定職責義務。不能初步證明的，起訴不符合法定條件。

41.法院的釋明義務

（2018）最高法行申4586号：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，必須有具體的訴訟請求和事實根據，屬于人民法院受案範圍。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條第三款的規定，人民法院對于當事人的起訴狀存在内容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明。《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條第三款規定，當事人未能正确表達訴訟請求的，人民法院應當要求其明确訴訟請求。第六十九條第一款、第二款則規定，不符合行政訴訟法第四十九條規定的，已經立案的，應當裁定駁回起訴；所列情形可以補正或者更正的，人民法院應當指定期間責令補正或者更正，在指定期間已經補正或者更正的，應當依法審理。根據上述規定，對于當事人提起行政訴訟，但是訴訟請求不明确的，人民法院負有教示義務，應當對當事人進行指導和釋明，并指定期間要求其對訴訟請求不明确的情形予以補正。

42.訴訟标的為生效判決羁束

（2017）最高法行申5524号：所謂“訴訟标的為生效判決羁束”是指當事人起訴所指向的訴訟标的已經不具有可争議性，訴訟标的物的歸屬或者法律關系的性質，已經被生效的人民法院判決所确認。在此種情形中，起訴人并非一定是生效判決的起訴人，包括生效判決案件的訴訟當事人，也包括其他相關聯的案外人。生效判決具有對世的法律效力，不僅對案件當事人有拘束力，對案件當事人之外的公民、法人或者其他組織同樣具有拘束力。

43.重複起訴的認定

（2017）最高法行申6717号：《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條第一款第六項規定，起訴人重複起訴的，人民法院不予受理。所謂重複起訴，是指當事人對同一被訴行政行為提起訴訟，經人民法院依法處理後，再次提起訴訟的情形。其特點是兩次起訴的原告和被訴行政行為均相同。即使兩次訴訟請求的具體表述存在差異，人民法院依法處理被訴行政行為後，同一當事人又對同一行政行為再次提起行政訴訟的，亦屬于重複起訴的情形。

（2018）最高法行申2423号：一、二審時有效的《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條第一款第六項規定，起訴人重複起訴，已經立案的，應當裁定駁回起訴。所謂重複起訴，是指當事人對同一被訴行政行為提起訴訟，經人民法院依法處理後，再次提起訴訟的情形。其具體情形包括：後訴與前訴的當事人相同、後訴與前訴的訴訟标的相同、後訴與前訴的訴訟請求相同或者後訴的訴訟請求為前訴所包含。

44.撤訴後再行起訴的正當理由

（2017）最高法行申5528号：《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第四十四條第一款第九項規定，已撤回起訴，無正當理由再行起訴的，人民法院應當裁定不予受理，已經受理的，裁定駁回起訴。原則上，人民法院裁定準予撤回起訴後，原告對同一行政行為不得以相同理由再次提起行政訴訟，有不同于第一次起訴理由的其他“正當理由”的除外。所謂“正當理由”，通常是指不同于第一次起訴的、常理能夠說得通的其他有合理解釋的理由。

45.選擇民事訴訟還是行政訴訟不明确的，隻有選擇其一

（2017）最高法行申5524号：所謂重複起訴，是指當事人對同一被訴行政行為提起訴訟，經人民法院依法處理後，再次提起訴訟的情形。其特點是原告和被訴行政行為均為同一個。對于一些案件究竟應當通過民事訴訟途徑解決，還是通過行政訴訟途徑解決，在實踐中存有争議的，當事人隻能選擇一種途徑進行救濟。當事人提起民事訴訟敗訴後，又對同一争議所涉行政行為再次提起行政訴訟的，亦屬于重複起訴的情形。所謂“訴訟标的為生效判決羁束”是指當事人起訴所指向的訴訟标的已經不具有可争議性，訴訟标的物的歸屬或者法律關系的性質，已經被生效的人民法院判決所确認。在此種情形中，起訴人并非一定是生效判決的起訴人，包括生效判決案件的訴訟當事人，也包括其他相關聯的案外人。生效判決具有對世的法律效力，不僅對案件當事人有拘束力，對案件當事人之外的公民、法人或者其他組織同樣具有拘束力。

46.複議機關作出不予受理複議決定的，當事人對原行為和複議行為應擇一而訴

（2018）最高法行申1188号：行政複議和行政訴訟是兩條不同的救濟途徑。在非複議前置案件中，對同一行政行為，當事人可以直接起訴；也可以先申請行政複議，對複議決定不服再提起行政訴訟。如果當事人選擇先行複議，複議機關作出不予受理複議決定的，當事人要麼選擇起訴不予受理複議決定，要麼選擇起訴原行政行為，不能既起訴不予受理複議決定，又直接起訴原行政行為。因為人民法院不能在判決複議機關受理複議申請，讓複議機關對原行政行為的合法性作出行政複議決定的同時，自己又對原行政行為的合法性作出判決。

47.一行為一訴訟系對法律的錯誤理解

（2017）最高法行申6929号：經釋明起訴人明确被訴行政行為的，無論起訴人明确起訴的是一個行政行為，還是數個行政行為，人民法院都應當對被訴行政行為是否符合其他起訴條件逐一進行審查，不得以起訴多個行政行為為由不予受理。

48.行政機關錯誤告知不影響起訴條件的審查

（2017）最高法行再88、89、90号：《中華人民共和國行政訴訟法》第五條規定，人民法院審理行政案件，以事實為根據，以法律為準繩。人民法院的審理啟動必須在現行有效的法律範圍内開展，不能超出法律範圍。行政機關對訴權和救濟途徑的告知不能違背法律、法規的規定。人民法院受理行政案件，應當依照法律規定的起訴條件進行審查，不因行政機關的錯誤告知而必須受理案件。

49.一部分人選擇訴訟，一部分人選擇複議，如何處理

（2018）最高法行申5669号：公民、法人和其他組織如果認為行政行為侵犯其合法權益，既可以向行政機關提出行政複議申請，也有權向人民法院提起行政訴訟。為了避免行政複議和行政訴訟這兩種救濟途徑産生沖突，《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十七條規定，法律、法規未規定行政複議為提起行政訴訟必經程序，公民、法人或者其他組織既提起訴訟又申請行政複議的，由先立案的機關管轄；同時立案的，由公民、法人或者其他組織選擇。也就是說，在法律、法規未規定行政複議前置的情形下，當事人可以自行選擇申請複議或提起訴訟來主張權益，如果當事人同時采取兩種方式，則應當以立案時間先後确定管轄機關。根據《中華人民共和國行政複議法實施條例》第二十八條第七項的規定，行政複議機關受理行政複議申請的前提之一，必須是人民法院尚未受理同一主體就同一事實提起的行政訴訟。如果複議機關發現在其受理複議申請前，人民法院已就同一行政行為予以立案的，則應當依照《中華人民共和國行政複議法實施條例》第四十八條第一款第二項的規定，作出駁回行政複議申請的決定。但是，在行政機關對若幹行政相對人作出同一行政行為的情形下，如果行政複議并非前置程序，且其中一部分當事人申請複議，另一部分當事人提起行政訴訟，則不能簡單地僅以立案時間先後确定管轄機關。原因是立案在先的複議申請或者起訴不一定符合法定受理條件，複議機關或者人民法院在立案受理後經過審查仍有可能作出駁回複議申請決定或者駁回起訴裁定，此時一部分當事人選擇并先予立案的救濟途徑不能阻止另一部分當事人對救濟途徑的選擇。不同的當事人在申請複議或者提起訴訟時的請求和事由往往不完全相同，但是人民法院作出判決和複議機關作出決定，均應堅持對被訴（申請）行政行為的合法性進行全面審查的原則，不受當事人的訴訟請求或複議申請的限制。根據司法最終裁判的原則，參照《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第九項的規定，在人民法院已針對同一行政行為作出生效判決的情況下，複議機關既不能作出與生效判決不一緻的複議決定，也無必要再行作出與生效判決結果相同的複議決定。行政訴權是當事人請求人民法院提供司法保護或者幫助的權利，對于訴權的保障既包含對當事人起訴權的保障，也包含對當事人訴訟請求的選擇權的保障。當事人行使訴權必須遵守行政訴訟法的規定，依照法定的程序和起訴條件來行使行政訴權，但如何行使訴權，包括選擇和固定訴訟請求則是屬于當事人的權利，人民法院不能代為行使。

50.喪失的訴權不能通過行政複議的方式重新取得

（2018）最高法行申7418号：《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十九條雖規定：“公民、法人或者其他組織向複議機關申請行政複議後，複議機關作出維持決定的，應當以複議機關和原行為機關為共同被告，并以複議決定送達時間确定起訴期限。”但該解釋第一百三十六條第七款針對原行政行為不符合複議或者訴訟受理條件，但複議機關仍然作出維持決定的情形作出了規定：“原行政行為不符合複議或者訴訟受案範圍等受理條件，複議機關作出維持決定的，人民法院應當裁定一并駁回對原行政行為和複議決定的起訴。”根據該條規定，原行政行為已超過起訴期限的，即使複議機關嗣後作出了維持原行政行為的複議決定，原告在收到該決定之日起十五日内提起行政訴訟，從維護起訴期限制度從而維護行政法律關系的穩定性出發，仍不應認為因超過起訴期限而已經喪失了的訴權可以通過行政複議的方式重新獲得。

51.無訴訟行為能力必須由法定代理人起訴

（2018）最高法行申3688号：提起行政訴訟的公民，應當有訴訟行為能力。所謂訴訟行為能力，是指具備本人或由其指定的代理人參與訴訟的能力，亦即自己或指定代理人為訴訟行為的能力。沒有訴訟行為能力的公民，由于其訴訟行為能力的缺乏，不能獨立為訴訟行為，亦不具有對代理權限表達個人獨立意志的能力，法律為了保護其合法權益，乃設置了法定代理人制度。對此《中華人民共和國行政訴訟法》第三十條也規定：“沒有訴訟行為能力的公民，由其法定代理人代為訴訟……”法定代理人産生的前提，必須是當事人沒有訴訟行為能力。至于如何認定沒有訴訟行為能力，原則上，應當參照民法上對于民事行為能力的規定。按照法律規定由法定代理人為訴訟行為，是行政訴訟的法定起訴條件之一，在不符合法定代理的情況下，一審法院在責令補正或者更正的前提下裁定駁回起訴，符合法律和司法解釋的規定。