最高人民法院典型行政案件裁判觀點彙編100則（上）

來源：《最高人民法院第四巡回法庭<典型行政案件>裁判觀點（2017-2018）》

一、受案範圍

1.信訪制度是與行政複議和行政訴訟制度相互獨立、相互分離

----楊中國因訴棗陽市人民政府（以下簡稱棗陽市政府）不予受理行政複議決定并請求行政賠償一案

【裁判觀點】

信訪制度是與行政複議和行政訴訟制度相互獨立、相互分離的權利救濟制度。對于能夠通過訴訟、仲裁、行政複議等法定途徑解決的事項，信訪途徑是排斥的；基于同樣理由，對于信訪工作機構處理信訪事項的行為、不履行《信訪條例》規定的職責的行為，或者行政機關依據《信訪條例》作出的處理意見、複查意見、複核意見和不再受理決定，行政複議和訴訟途徑亦是排斥的。《信訪條例》對不服信訪答複意見提供了複查、複核等充足的救濟途徑，信訪人窮盡救濟途徑或者自願放棄救濟，信訪事項即告終結。

2.多階段行政行為與共同訴訟

──颍上縣恒運矸石廠、安徽省颍上縣凱事建材有限責任公司、颍上縣古城鎮金偉洗煤廠、繩海濤因訴颍上縣人民政府行政決定及行政強制一案

【裁判觀點】

修改後的《中華人民共和國行政訴訟法》将“具體行政行為”的概念修改為“行政行為”，目的是為了引入行政不作為、事實行為以及以行政協議為标志的雙方行政行為，使行政訴訟法的适用範圍具有更大的包容性。但除此之外，通常意義上的行政行為，仍需具有單方性、個别性和法效性等特征。單方性強調的是，法律效果系基于行政機關單方意思表示；個别性強調的是，行為的對象必須是特定之人和具體事件；法效性強調的則是，行為直接對外發生法律效果。所謂直接，是指法律效果必須直接對相對人發生，亦即行政行為一旦作成，即導緻法律關系的發生、變更、消滅。所謂對外，是指行政行為對于行政主體之外的人發生法律效果，行政機關之間或行政機關内部的意見交換等行政内部行為因欠缺對外性而不具有可訴性。

所謂多階段行政行為，是指行政機關作出行政行為，須有其他行政機關批準、附和、參與始能完成之情形。各行政機關之間，既可能是平行關系，也可能是垂直關系。後者一般如下級機關的行政行為須經上級機關批準才能對外生效，或者上級機關指示其下級機關對外作出發生法律效果的行政行為。在存在複數行政行為的情況下，隻有直接對外發生法律效果的那個行為才是可訴的行政行為，其他階段的行政行為隻是行政機關的内部程序。

将當事人一方或雙方為複數的訴訟進行合并審理，在訴訟法上稱為共同訴訟。法律設置共同訴訟的目的在于節省法院與當事人的時間與勞動，而且也可以避免出現不同法院作出的裁判相互抵觸的情形。按照《中華人民共和國行政訴訟法》第二十七條的規定，共同訴訟分為兩種類型：一是“因同一行政行為發生的行政案件”；二是“因同類行政行為發生的行政案件、人民法院認為可以合并審理并經當事人同意的”。其中後一種共同訴訟的具體情形，既包括複數當事人分别起訴，人民法院建議合并審理，也包括複數當事人合并提起共同訴訟，人民法院經審查予以認可。通常情況下，複數當事人無論是針對同一行政行為提起訴訟，還是針對同類行政行為提起訴訟，隻要具備以下程序上的要件，人民法院就應當準許合并審理：第一，各訴訟的訴訟标的可以适用同一程序；第二，受訴法院對各訴訟标的具有管轄權；第三，沒有其他專屬管轄的規定，且沒有禁止合并審理的規定。

3.具體處理行為的識别标準

──黃紹花因訴輝縣市人民政府提高撫恤金标準一案

【裁判觀點】

可訴行政行為的一個重要标志，就是針對具體事件，并且指向特定個人。但是，個别與一般的區别不能僅根據數量确認，如果具體的處理行為針對的不是一個人，而是特定的或者可以确定的人群時，個别性仍然成立。

法院是解決法律問題的，不宜解決政策問題。對行政機關采取的存在較大裁量餘地、具有較多政策因素的處理行為，因其缺乏可以直接适用或參照的法定标準，人民法院很難進行司法審查。

4.地方政府的組織實施行為是否可訴？

──徐保安因訴鄭州市金水區人民政府行政行為違法一案

【裁判觀點】

按照職權法定原則，地方人民政府和所屬工作部門都會被法律、法規授予對特定事項的管轄權，無論是地方人民政府還是工作部門，都應當基于法律、法規的授權并在權限範圍内行使權力。地方人民政府雖然“領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作”，但領導不是替代。地方人民政府可以就一些重點工作組織有關工作部門或下級人民政府實施，在有些情況下，也可以通過發出指示，對所屬工作部門和下級人民政府施加影響，但具體的實施還應當由各工作部門或下級人民政府根據其法定管轄權以自己的名義分别落實。

究竟地方人民政府的組織實施行為可訴，還是所屬工作部門或下級人民政府的具體實施行為可訴，則要看哪一個行為是“産生外部法律效力的行為”。因為一個可訴的行政行為，必須具有“對外性”和“法效性”，也就是該行為必須是直接對外發生法律效果。當存在這些直接對外發生法律效果的具體實施行為的情況下，堅持起訴屬于内部指示範疇的金水區政府的“組織實施”行為，就不符合法定的起訴條件。

5.給付之訴與給付請求權

──杜三友、李立有、胡高榮、史海斌、成引龍因杜三友等804人訴山西省臨汾市人民政府不履行給付待遇一案

【裁判觀點】

依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇，是行政機關重要的給付義務，但絕不僅僅是給付義務的全部内容。隻要公民、法人或者其他組織具有給付請求權，就可以依法向人民法院提起給付之訴。而這種給付請求權，既有可能來自法律、法規、規章的規定，來自一個行政決定或者一個行政協議的約定，也有可能來自行政機關作出的各種形式的承諾。僅當從任何角度看，給付請求權都顯然而明确地不存在，或者不可能屬于原告的主觀權利時，才可以否定其訴權。

提起給付之訴也需要具備一定的起訴條件。例如，如果一般給付之訴涉及金錢給付内容，請求金錢給付的金額須已獲确定；如果須由行政機關事先作出一個行政決定核定給付内容，則應經由提起一個履行法定職責之訴實現其權利要求。提起給付之訴也應遵守期限規定，如果期限屆滿同樣也會喪失訴權。

6.針對“告知送達”等程序行為不能單獨起訴

──李小征因訴河南省人民政府未依法送達行政複議決定書違法一案

【裁判觀點】

行政行為作成後的“告知送達”，是一種重要的行政程序。一方面，是為了使當事人知悉行政行為的内容；另一方面，亦為行政行為的生效要件，書面的行政行為自送達相對人及已知的利害關系人時才對其發生效力。未予告知送達的行政行為屬于無效的行政行為，但是，針對不予告知送達這類程序行為本身，卻不能單獨提起訴訟。這是因為，法律尚無針對程序行為設置單獨的法律保護，針對程序行為的法律救濟手段，隻能在針對最終的實體決定提起訴訟時同時采用，除非這個程序行為再也不能納入實體決定的整體之中一并得到解決。

行政訴訟的起訴條件具有多樣性，在一個案件中，既有可能僅僅違反其中的一種，也有可能同時違反多種，并不必然是一種非此即彼的關系。二審法院既可以以自己的正确認定代替一審法院不正确的認定，也可以在認可一審法院認定的基礎上補充認定違反起訴條件的情形。隻要一審的裁判結果并無不當，即可在補充完善理由之後予以維持。

7.行政程序行為不能單獨訴請撤銷

──陳銀花因訴黃岡市人民政府公告行為一案

【裁判觀點】

撤銷之訴是行政訴訟最為經典的訴訟種類，它以通過撤銷為原告設定負擔的行政行為的方式來形成權利。這就要求，請求撤銷的行為必須是一個為原告設定負擔、具有法律約束力、旨在設定一種法律後果的個别調整。一個公開而個别的通知，目的是通知行政行為的相對人參加行政程序，并不具有任何旨在創設、變更、解除或具有約束力地确認某種權利義務的内容。因此，不能成為撤銷之訴的對象。

對于程序行為，并不能單獨訴請撤銷，而隻能以程序違法為由訴請撤銷此後作出的實體決定。這是為了防止單獨訴請撤銷程序行為而拖延行政程序的進行，同時也符合法律保護利益的觀點，即程序違法隻有在影響實體決定的情況下才予以救濟。此外，也是為了防止出現針對程序行為和針對實體決定同時進行訴訟的危險。但在有些情況下，一個單純的程序行為也會有對公民、法人或者其他組織合法權益構成侵犯的可能，在特定案件中也不能絕對排除程序行為的可訴性。

8.行政機關的協助執行行為

──皖東三寶有限公司因訴明光市人民政府房産行政登記一案

【裁判觀點】

根據《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第七項的規定，行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為不屬于人民法院行政訴訟的受案範圍。這是因為：第一，行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為，屬于履行法律規定的協助義務，不是行政機關的自主行政行為。第二，行政機關作出的協助執行行為在性質上屬于人民法院司法行為的延伸和實現，當事人要求對行政機關協助執行人民法院生效裁判的行為進行合法性審查，事實上就是要求人民法院對已被生效裁判羁束的争議進行審查，因而不能得到準許。如果當事人認為行政機關的協助執行行為侵犯其合法權益，應當針對人民法院生效裁判通過審判監督程序尋求救濟。

《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第七項規定了一種例外情形，即“行政機關擴大執行範圍或者采取違法方式實施的除外”。這種情況下，行政機關的執行行為屬于行政訴訟受案範圍，是因為行政機關的此種行為已經失去了人民法院裁判文書的依托，超出了人民法院協助執行通知書的範圍和本意，在性質上不再屬于實施司法協助的執行行為，應當受到司法審查并獨立承擔法律責任。

9.履行法定職責之訴的要義

──李清林因訴安陽市人民政府不履行監督職責一案

【裁判觀點】

請求履行法定職責之訴，有時也稱為“請求應為行政處分之訴”。這兩個概念本身，就比較清楚地闡明了這類訴訟的要義——所謂“請求履行法定職責”，是指請求行政機關履行的，必須是法律、法規、規章等明确賦予行政機關對外行使的行政管理職責。“請求應為行政處分”則是強調，請求行政機關作出的，隻能是具有外部效力的調整。那些僅限于行政内部領域的措施，例如請求上級行政機關對下級行政機關作出一個命令、對下級行政機關實施監管監督，因其不具有對外性、不直接設定新的權利義務，通常不能在請求履行法定職責之訴中提出。

雖然同級人民政府具有監督其所屬工作部門的職責，但這種職責系基于上下級行政機關之間的層級監督關系，屬于行政機關的内部監督管理範疇。上級行政機關對下級行政機關監督職責的履行與否，一般并不直接設定當事人新的權利義務。從司法權與行政權的關系出發，人民法院也不宜過多地介入行政機關的内部關系當中。此外，從訴的利益考慮，當事人如果認為下級行政機關的行政行為侵犯其合法權益，可以通過直接針對下級行政機關提起行政訴訟的方式尋求救濟，在有更為便捷直接的救濟方式的情況下，較為“迂回”和“間接”的方式就不能被容許。

“繼續确認之訴”是被《行政訴訟法》第七十四條第二款第三項所明确規定的，該項規定的具體内容是，“被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的”，“人民法院判決确認違法”。由此可知，确認不履行或者拖延履行法定職責違法，隻是請求履行法定職責之訴的一個亞類或者補充，其含義是指，本來應當判決責令行政機關履行法定職責，隻是因為“判決履行沒有意義”，才将履行判決的方式轉為确認違法判決。正是由于繼續确認之訴與請求履行法定職責之訴涉及的是相同的标的，所以存在相同的評判基礎。如果請求行政機關履行的不是一個具有外部效力的調整，既不能責令行政機關履行，也無從确認行政機關拒絕履行這個請求違法。

10.一般給付之訴與行政首次判斷權

──太湖縣海樂煙花制造有限公司因訴安慶市人民政府、太湖縣人民政府行政決定及補償一案

【裁判觀點】

所謂行政行為，是指行政機關針對具體事件、單方面作出的、具有外部效果的、行政法上的處理行為。所謂具有外部效果，是指行政行為屬于外部法律領域，它僅僅是設定公民、法人或者其他組織等外部相對人權利義務的處理行為。一方面，這種處理應當具有法律性，不僅應當對外産生事實上的效果，而且應當對外産生法律上的效果；另一方面，這種處理應當具有外部性，内部業務指令、多階段行政行為等因其屬于内部行政領域，而被排除出行政行為的範疇。

提起請求金錢補償的一般給付之訴，必須是請求金額或者補償标準已獲明确，如果行政機關在作出實際給付之前尚有優先判斷或者裁量餘地，則不能直接起訴，而是應與行政機關先行協商解決。作出這種要求，系基于行政首次判斷權原則，即，對于行政機關職權範圍内未予判斷處理的事項，應待行政機關先行處理後，法院再對其是否合法以及明顯不當進行審查。如果司法機關過早介入，就會有代替或者幹預行政權行使的嫌疑。

11.上級行政機關對下級行政機關作出的内部審批行為不對外發生法律效力

──冀長清因訴鄭州市金水區人民政府行政批複一案

【裁判觀點】

上級行政機關對下級行政機關作出的内部審批行為，對外并不發生法律效力。該批複雖然通過其他途徑為再審申請人所知悉，但并未改變其系内部行政行為的性質。

12.作出征收決定的前置階段性行為不屬于最終的行政決定，不直接對被征收人的權利義務産生影響

──沙玉芝因訴蕭縣人民政府房屋征收補償方案一案

【裁判觀點】

房屋征收系由多個過程性行為組成的行政行為，制定征收補償方案、确定被征房屋價值評估時點等，均是市、縣級政府作出征收決定的前置階段性行為，不屬于最終的行政決定，不直接對被征收人的權利義務産生影響。實際對被征收人權利義務産生影響的主要是房屋征收決定及補償決定。如被征收人對房屋征收決定或者補償決定不服，可依法申請複議或提起訴訟。複議機關或人民法院在審查房屋征收決定或補償決定合法性同時，一并對房屋征收中的相關過程性行為進行審查。

13.将房屋所在小區認定為棚戶區的行為，沒有對行政相對人的權利産生實質性影響或造成實際的損害

──陳中傑等人因訴鄭州市人民政府行政行為一案

【裁判觀點】

被訴的行政行為必須對行政相對人的權利義務産生實際影響。鄭州市人民政府将陳中傑等人房屋所在小區認定為棚戶區的行為，沒有對陳中傑等人的權利産生實質性影響或造成實際的損害。

14.層級監督的可訴性

──佘成因訴湖北省人民政府不履行醫療行政監管、處罰職責一案

【裁判觀點】

請求行政機關履行的，必須是法律、法規、規章等明确賦予行政機關對外行使的行政管理職責。那些僅限于行政内部領域的措施，例如請求上級行政機關對下級行政機關作出一個命令、對下級行政機關實施監管監督，因其不具有對外性、不直接設定新的權利義務，通常不能在請求履行法定職責之訴中提出。從司法權與行政權的關系出發，人民法院也不宜過多地介入行政機關的内部關系當中。此外，從訴的利益考慮，當事人如果認為下級行政機關的行政行為侵犯其合法權益，可以通過直接針對下級行政機關提起行政訴訟的方式尋求救濟，且該種救濟方式更為便捷直接。

15.規劃和規劃行為是否可訴

──艾年俊訴黃石市人民政府規劃行政批準一案

【裁判觀點】

行政規劃是指行政主體為實現特定的行政目标而對未來一定時期内拟采取的方法、步驟和措施依法做出的具有約束力的設計與規劃。行政規劃種類繁多，效力各有不同。某一規劃和規劃行為是否可訴，依賴于該規劃和規劃行為是否針對特定人，并對該特定人的權利義務直接産生影響。以城鄉規劃為例，根據《城鄉規劃法》的規定，城鄉規劃包括編制、審批、實施、修改等不同環節，依據《城鄉規劃法》作出的行政處罰、行政許可等具體實施行為，屬于可訴的具體行政行為；給當事人造成損失的，應當依法給予補償或者賠償。城鄉規劃的修改行為，如果給被許可人或者利害關系人合法權益造成損失，亦可以對其提起訴訟，請求補償。但就規劃的編制和審批而言，因其屬于針對不特定對象作出的面向未來的一般性調整，因此具有抽象行政行為的特征，不能直接對其提起訴訟。

與行政規範性文件相類似，規劃和規劃批複同樣具有不特定性和可反複适用性，但不能就此将規劃和規劃批複等同于行政規範性文件。規劃和規劃批複之所以不可訴，在于它和行政規範性文件一樣，都具有“普遍約束”性，而不在于它必須是行政規範性文件本身。

在論及行政複議決定與原行政行為關系時，有一個統一性原則。其含義是指，撤銷之訴的審查對象是“以複議決定的形式體現出來的原行政行為”，換句話說，作為撤銷之訴審查對象的原行政行為，是已經以複議決定修正之後的新形式出現的原行政行為。如果原行政行為的理由不當，但經過複議決定修正後理由已經合法的，則視為原行政行為也合法。行政訴訟的二審裁判與一審裁判的關系也是如此。我國實行兩審終審制，第二審程序承擔着對第一審程序的糾錯功能，如果一審裁判結果正确但理由不當，二審裁判在對理由進行修正後維持一審裁判的結果，則視為一審裁判的理由已經不複存在，因為發生法律效力的是二審裁判而非一審。

16.行政訴訟法實施前法律未規定由法院受理的案件

──王玉春因訴再審被申請人長治市人民政府土地行政登記一案

【裁判觀點】

行政訴訟法實施後，公民、法人或者其他組織就發生在行政訴訟法實施之前的行為提起行政訴訟，當時的法律沒有規定人民法院受理此類案件的，人民法院不予受理。

二、管轄

17.移送管轄的前提是案件已經受理

──童傳霞因訴安徽省發展和改革委員會政府信息公開及安徽省人民政府行政複議決定一案

【裁判觀點】

《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第八條規定，“作出原行政行為的行政機關和複議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關确定案件的級别管轄”。

《行政訴訟法》第二十二條确實對移送管轄作出了規定，根據該條規定，“人民法院發現受理的案件不屬于本院管轄的，應當移送有管轄權的人民法院，受移送的人民法院應當受理。”據此，移送管轄的前提是案件已經受理。在立案階段即發現案件不屬于該院管轄，可以迳行裁定不予立案。

18.共同被告中的級别管轄

──侯峰訴太和縣人民政府、太和縣城關鎮人民政府房屋行政強制拆除及行政賠償一案

【裁判觀點】

被告行政機關的層級是确定行政訴訟級别管轄的一個重要因素。根據《行政訴訟法》第十五條第一項的規定，“對國務院部門或者縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件”，就是中級人民法院管轄的第一審行政案件。有的時候，會發生兩個以上行政機關作出同一行政行為，因而作為共同被告一同被訴的情形。如果作為共同被告的行政機關層級不同，則采取“就高不就低”的原則确定管轄法院，也就是以共同被告中級别最高的行政機關确定級别管轄。

适用“就高不就低”原則的前提是有“高”，當共同被告中層級較高的“國務院部門或者縣級以上地方人民政府”在立案後經審查被認為不是适格被告時，則同案中層級較低的行政機關再由中級人民法院管轄，就因“高無所就”而失去了管轄權依據。但是，這與當初就是單獨針對層級較低的行政機關到中級人民法院起訴畢竟有所不同，不宜一概全案駁回起訴。尤其是案件已經進行了開庭審理且對層級較低的行政機關作出的行政行為進行了一定審查之後，受訴中級人民法院完全可以依照《行政訴訟法》第二十四條第一款關于“上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件”的規定，繼續對案件進行審理，以節約司法資源、避免訴訟延宕、減輕當事人訴累。如果受案法院認為存在借機擡高級别管轄的嫌疑或者有正當理由認為自己不宜對案件繼續審理，也可以不由自己審理，但正确的做法不應當是全案駁回起訴，而應在裁定駁回針對較高層級的行政機關的起訴之後，将案件移送有管轄權的基層人民法院。

移送管轄是法院錯誤受理案件之後采取的一種補救措施，目的不僅在于糾正法院的管轄錯誤，也旨在謀求對于原告的便利。如果人民法院像對待不具備起訴條件的其他情形一樣裁定駁回起訴，那麼原告不僅需要花費再訴的時間和費用，還有可能導緻起訴期限的耽誤。移送管轄主要包括發生在同級法院之間的地域管轄錯誤，有時也包括發生在上下級法院之間的級别管轄錯誤。

三、訴訟參加人

19.征收決定與行政行為的公定力

──劉海英因訴洛陽市人民政府土地出讓批複一案

【裁判觀點】

由于行政行為具有公定力，一經作出，不論合法與否，除因嚴重違法而依法無效外，在未經法定機關和法定程序撤銷或變更之前，都推定為有效，對行政機關、相對人、其他利害關系人以及其他國家機關均具有約束力。征收決定也是如此，一經作出，不論是否合法，立即發生效力，對作出決定的行政機關和被征收人都有法律約束力，并直接導緻物權變動的法律效果。

房屋被依法征收，該房屋所有權即轉歸國家所有，被征收人對其房屋不再享有所有權。城市房屋的征收也意味着建設用地使用權的收回。原土地使用權人對征收決定和補償行為不服的，可以通過行政複議、行政訴訟等法定途徑維護自身合法權益，但在房屋被依法征收之後，由于其享有的國有土地使用權已經消滅，其針對後續的國有建設用地使用權出讓等行為提起訴訟則不再具有利害關系。

20.投訴舉報行政案件的受理與審理

──梁志斌因訴山西省人力資源和社會保障廳勞動保障行政監察及山西省人民政府行政複議決定一案

【裁判觀點】

公民、法人或者其他組織可以就何種事項向哪個行政機關投訴舉報，取決于法律、法規或者規章的具體規定；與此相應，能否就投訴舉報事項提起行政訴訟，也需要根據法律、法規或者規章對于投訴舉報請求權的具體規定作出判斷。通常情況下，對是否具備原告資格的判斷，取決于以下方面：第一，法律、法規或者規章是否規定了投訴舉報的請求權；第二，該投訴舉報請求權的規範目的是否在于保障投訴舉報人自身的合法權益。

法律、法規或者規章規定的投訴請求權，在于促使行政機關對于投訴事項發動行政權。如果行政機關發動了行政權，并将調查處理結果告知投訴人，就屬履行了法定職責。如果投訴人對調查處理結果不服，其提起訴訟的目的是想為第三人施加負擔，例如要求作成或者加重對于第三人的處罰，則應依賴于法律、法規或者規章是否規定了為第三人施加負擔的請求權。就《勞動保障監察條例》而言，該條例僅僅規定，勞動者認為用人單位侵犯其勞動保障合法權益，有權向勞動保障行政部門投訴，但投訴請求權并不必然包括為第三人施加負擔的請求權。

21.“訴訟标的已為生效裁判所羁束”的理解與适用

──汪年流訴績溪縣人民政府土地權屬登記一案

【裁判觀點】

根據《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若幹問題的解釋》第三條第一款第九項的規定，“訴訟标的已為生效裁判所羁束的”，應當不予立案；已經立案的，應當裁定駁回起訴。本條所稱“生效裁判”，既包括生效的行政裁判，也包括生效的民事裁判。生效裁判對于後訴的這種羁束效力，源于生效裁判的既判力。雖然一般認為，既判力的範圍隻及于相同的當事人以及相同的訴訟标的，但在有些情況下，判決遮斷效的範圍與訴訟标的的範圍可以存在錯位。亦即，盡管前後兩訴的訴訟标的不同，但前訴判決遮斷後訴。當前訴的訴訟标的成為後訴的先決條件，或者後訴在實質上是對前訴展開的再度争執時，就是如此。

22.行政訴訟當事人能力及其認定

──淮陽縣第二化肥廠訴淮陽縣人民政府、淮陽縣工業和信息化委員會房屋行政登記一案

【裁判觀點】

行政訴訟的當事人應當有參與行政訴訟的能力。這種參與能力，又稱當事人能力或者訴訟權利能力，是指當事人在訴訟案件中取得作為原告或者被告法律地位的能力，與訴訟行為能力和當事人适格不同，這是一種對所有當事人普遍适用的抽象的資格要求。當事人能力又分為原告當事人能力與被告當事人能力。根據《行政訴訟法》第二十五條以及第四十九條第一項的規定，有當事人能力的原告為公民、法人以及其他組織三大類。當事人能力取決于權利能力，雖然行政訴訟與民事訴訟分屬不同的訴訟制度，但作為行政相對一方的公民、法人或者其他組織，其權利能力與其作為民事主體的權利能力并無不同，因此在認定标準上完全可以适用民事法律規範。

将一個企業或者其他聯合體認可為法人或者其他組織，需有一定的前提條件。其中，根據《中華人民共和國民法通則》第四十一條第一款的規定，“經主管機關核準登記”，是集體所有制企業取得法人資格的條件；根據《最高人民法院關于适用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第五十二條的規定，“經依法登記領取營業執照”，是鄉鎮企業、街道企業能夠成為“其他組織”的法定條件。《最高人民法院關于适用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第二十六條的本來意思是指，法人或者其他組織應登記而未登記，行為人即以該法人或者其他組織名義進行民事活動的，應以“行為人”為當事人，而非以未登記的“法人”或者“其他組織”為當事人。

當事人具備參與能力是行政訴訟的法定起訴條件之一，人民法院可以在訴訟程序的任何階段依職權進行審查。如果原告無參與能力，則起訴就屬不符合法定條件，人民法院可以迳行裁定駁回起訴，而無需進一步審查其他起訴條件，也無需通知被告答辯。隻有在當事人是否具有參與能力情況不明需要調查時，人民法院才有必要調查、詢問乃至開庭審理予以查明。由于上訴審的争執在于原告參與能力之有無，亦屬人民法院得以職權審查的程序性事項，因此，“二審法院不通知第三人到庭，隻審主體不審實體”，同樣不構成違反法定程序。

23.農村宅基地使用權并不當然由使用權的繼承人直接繼承

──馮寶珠、馮珠子因訴洛陽市洛龍區人民政府、洛陽市瀍河回族區人民政府土地行政登記一案

【裁判觀點】

根據《中華人民共和國土地管理法》（2004年修正）第八條第二款的規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的之外，屬于農民集體所有。第六十二條第三款規定，農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。據此，我國農村宅基地的所有權屬于村集體所有，宅基地的使用權由符合條件的村民享有。當享有宅基地使用權的村民死亡，其宅基地使用權并不當然由該村民的繼承人繼承，而應根據法定程序進行申報、審核和批準。當事人以應繼承涉案宅基地的使用權為由認為其與頒發集體土地建設用地使用證的行政行為具有利害關系，沒有法律依據。

24.一般債權人是否可以對公司股權轉讓批準行為提起訴訟

──賀宗玉因訴駐馬店市人民政府批準國有股權轉讓一案

【裁判觀點】

人民政府批準公司股權轉讓的行為，會導緻公司内部股東變更、股東持股比例的變動，但不影響公司債權人的債權利益，公司作為獨立企業法人以其全部财産對外承擔債務的民事主體資格不會發生變更或者消滅。因此，人民政府批準公司部分股權轉讓的行為，并未對公司普通債權人的權利義務産生直接影響。後者與人民政府批準公司股權轉讓的行政行為沒有利害關系，不具有提起行政訴訟的原告主體資格。

25.原告在何種情況下與被訴行政行為具有利害關系

──栗國傑因張河生訴魯山縣人民政府為栗國傑頒發房屋所有權證一案

【裁判觀點】

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定的“利害關系”應當包含四個方面的含義，即：1.存在一項法律賦予和保護的權利或利益；2.該權利或利益歸屬于原告個人；3.該權利或利益可能受到了被訴行政行為的侵害；4.該權利或利益具有通過所提訴訟予以救濟的可能性和必要性。

26.當事人對相鄰權産生直接影響的行政行為才能提起訴訟

──盧培成因梁新玲訴淇縣人民政府土地行政登記一案

【裁判觀點】

相鄰權受損屬于行政訴訟原告适格的情形之一，但應當理解為權利人隻能就對相鄰權産生直接影響的行政行為提起訴訟，而不能理解為隻要涉及相鄰權，權利人即可對所有相關行政行為進行挑戰。直接影響當事人通行權的是政府有關部門的規劃行為及其與第三人之間的相關民事權利義務關系，土地登記部門的頒證行為本身沒有對當事人的合法通行權産生直接影響，當事人以缺失地籍調查為由質疑被訴頒證行為的合法性，無助于其權利的救濟，也無法實現其提起本案訴訟的最終目的，其與土地頒證登記行為不具有法律上的利害關系，無權提起本案行政訴訟。對于其相鄰通行權問題，其可以通過其他途徑予以救濟。

27.具有較為廣泛社會影響力的行政行為，應賦予蒙受最直接最嚴重不利影響的對象訴權

──張曉青訴鄭州市金水區人民政府不履行法定職責一案

【裁判觀點】

實踐當中，針對特定對象作出的行政行為，其效果往往并非局限于其所針對的事項或人員，而是具有一定的複效性，會在一定範圍内産生不同程度的影響力。對于這些具有較為廣泛社會影響力的行政行為，為确保行政訴訟救濟的有效性和針對性，應當賦予由此蒙受最直接、最嚴重不利影響的對象提起訴訟的權利。

28.原所有權人對房屋被征收後政府收回國有土地使用權的行為不具有利害關系

──熊宗強因訴被申請人宜昌市人民政府、湖北省人民政府土地行政管理及行政複議一案

【裁判觀點】

一旦征收範圍内國有土地上的房屋被依法征收，人民政府的征收決定将直接導緻物權變動的法律效果，該房屋所有權即轉歸國家所有，被征收人對其房屋不再享有所有權。城市房屋的征收也意味着建設用地使用權的收回，房屋被依法征收的，國有土地使用權亦同時收回。原土地使用權人對征收決定和補償行為不服的，可以通過行政複議、行政訴訟等法定途徑維護自身合法權益，但對于原房屋所有權人或土地使用權人起訴行政機關在其房屋被依法征收後收回國有土地使用權的行為或上級政府針對收回土地使用權的批複行為，則因為其不再具有利害關系，其訴求不會得到法院支持。

29.原所有權人對房屋被征收後政府收回國有土地使用權的行為不具有利害關系

──王守金因安全生産行政許可及規範性文件審查一案

【裁判觀點】

對于公民的投訴和舉報應予以區分，為維護自身合法權益向行政機關投訴，投訴人與行政機關針對其投訴作出的處理結論有利害關系，可以作為原告向法院提起行政訴訟；但對于舉報，法律法規賦予舉報人舉報權的目的主要在于為行政機關查處被舉報人違反法律、法規或者規章的行為提供線索，規範目的在于維護公共利益，而非保障舉報人自身的合法權益，接受舉報的行政機關是否啟動對舉報的核查程序、是否對被舉報人作出處理、對被舉報事實作出何種認定，則與舉報人沒有法律上的利害關系，舉報人對此不具有訴訟利益，進而也就不具備提起行政訴訟的原告資格，人民法院對舉報人的起訴應當裁定不予立案或者駁回起訴。

30.直管公房的承租人與公房強制拆除行為具有利害關系

──劉雪娜因訴河南省駐馬店市驿城區人民政府、驿城區人民街辦事處行政強制違法一案

【裁判觀點】

直管公房租賃權是國家為了保障公民居住權而提供的一項具有重大财産利益的權利。不同于平等民事主體之間通過簽訂房屋租賃合同而取得房屋的承租權，直管公房承租人是通過向行政機關申請而獲得直管公房租賃權。基于該項權利，直管公房承租人得以長期繳納低房租居住該房屋，對該房屋享有長期的占有和使用權，其經濟地位近似于房屋所有權人。因此，征收部門在征收直管公房的過程中，考慮到直管公房承租人的特殊地位，以及征收行為對直管公房承租人權益的直接且重大影響，應當對其合法權益予以充分保護。對于直管公房承租人認為補償決定、強拆行為等侵犯了其合法權益的，可以認定承租人與該行政行為具有利害關系。

31.以家庭承包方式取得的農村土地承包經營權屬于農戶家庭；當承包土地的農戶家庭成員死亡，未在土地承包登記資料上登記為家庭成員的繼承人不能通過繼承取得土地承包經營權

──管永恒、管素紅、崔忠慶、崔雙忠因訴山西省長治市郊區人民政府、山西省長治市國土資源局郊區分局土地行政審批一案

【裁判觀點】

根據《中華人民共和國農村土地承包法》第三十一條關于“承包人應得的承包收益，依照繼承法的規定繼承。林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期内繼續承包。”的規定，農村土地承包經營權人死亡後，其法定繼承人若不是農村土地承包經營登記材料中所載承包人或家庭承包方式中的家庭成員的，不能因繼承的法律關系而取得農村土地承包經營權。

32.業主提起訴訟的原告資格

──程雅健等七人因與平遙縣人民政府、平遙縣國土資源局、山西平遙峰岩煤焦集團有限公司土地行政登記一案

【裁判觀點】

因業主共有土地使用權屬登記提起訴訟屬重大事項，應在法定的業主人數同意并授權的情況下才有可能具備本案的原告訴訟主體資格。

33.土地租賃權人與集體土地使用證的注銷行為不存在法律上的利害關系

──高和平、韓孝朋因訴安陽市文峰區人民政府土地行政一案

【裁判觀點】

平原公司與高和平、韓孝朋簽訂了協議及補充協議，約定案涉土地由二人共同建設房屋、負責全部投資等。可以認定，高和平、韓孝朋先後以平原公司的名義繳納土地租賃費、使用費等費用，對案涉土地進行投資與建設等，均是就其與平原公司簽訂協議及補充協議的履約行為，享有的是土地租賃權，而非取代東郊示範園成為案涉土地的使用權人。故高和平、韓孝朋與被訴通知注銷安郊集用（2002）字第50号《集體土地使用證》行為不存在法律上的利害關系，二人不具有提起本案訴訟的原告主體資格。

34.地上附着物的所有人請求補償的主體資格

──鹹豐縣蕊華養殖專業合作社因訴鹹豐縣人民政府土地行政補償一案

【裁判觀點】

再審被申請人實施征地時，再審申請人對涉案集體土地享有合法使用權，根據《土地管理法實施條例》第二十六條關于“地上附着物及青苗補償費歸地上附着物及青苗的所有者所有”的規定，其享有對涉案土地上的附着物獲得補償的權利，再審被申請人亦有義務支付被征收土地地上附着物補償費。

35.公司股東在何種情況下可以就侵害公司合法權益的行政行為提起訴訟

──周良文因訴浠水縣人民政府、浠水縣工商行政管理局行政登記一案

【裁判觀點】

通常情況下，如果行政機關的行政行為侵害了公司的合法權益，公司的股東大會、股東代表大會、董事會、監事會等可以以公司名義提起訴訟，在上述機構未能夠依法履行相應職責的情況下，法律允許股東個人提起訴訟，但要符合公司法一百五十一條規定的前置程序。

36.當事人因繼承集體土地上的房屋産權，從而與房屋所在土地的行政登記行為具有利害關系

──張群生、原作舟因訴封丘縣人民政府土地行政登記一案

【裁判觀點】

案涉土地在1999年之前屬于集體土地，原由再審申請人張群生的父親張伯明使用，張伯明于1997年死亡，雖然張群生于1959年從該土地所在村民組遷出，但在其父親死亡的情況下仍然可以依法繼承其父所有的房屋産權，從而與房屋所在土地的行政登記行為具有利害關系。

37.強制執行行為與被執行人的利害關系

──駐馬店市華陽石材廠因訴駐馬店市驿城區人民政府、駐馬店市驿城區闆橋鎮人民政府行政強制一案

【裁判觀點】

在強制執行的過程中，強制執行的主體是否符合法律規定，強制執行的程序和手段是否合法，是否對被執行人的人身、财産等合法權益造成不應有的損害，均與作為被執行人的駐馬店市華陽石材廠具有利害關系。原審法院以案涉違法占地建設的建築物及其他設施已被沒收為國有為由，認定被訴強拆行為與駐馬店市華陽石材廠沒有利害關系不當。

38.被告适格包括形式上适格與實質性适格

──李春山因訴懷遠縣人民政府房屋強拆一案

【裁判觀點】

在行政訴訟中，被告适格包含兩個層面的含義。一是形式上适格，亦即行政訴訟法第四十九條第二項規定的“有明确的被告”。所謂“有明确的被告”，是指起訴狀指向了具體的、特定的被訴行政機關。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二層含義則是實質性适格，也就是行政訴訟法第二十六條第一款規定的,“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告”。又按照行政訴訟法第四十九條第三項的規定，提起訴訟應當“有具體的訴訟請求和事實根據”，這裡的“事實根據”就包括被告“作出行政行為”的相關事實根據。

39.被告明顯不具有法定職責的可徑行裁定駁回起訴

──明愛清、曾飛因訴武漢市武昌區人民政府不履行法定職責一案

【裁判觀點】

提起履行職責之訴，對于原告來講，需具有實體法上的請求權基礎；對于被告來講，需具有相應的法定職責。原告是否具有請求權基礎、被告是否具有相應的法定職責，固然可以在實體審理中查明，但在事實情況和法律狀況非常明顯的情況下，亦可以迳行裁定駁回起訴，沒有必要僅僅因為“拒絕”了一個沒有實體法上請求權基礎的申請而使一個明顯不具有法定職責的行政機關卷進訴訟當中。

40.集體土地上征地公告發布後，強拆行為主體的推定

──韓鋒因訴武漢市人民政府行政強拆一案

【裁判觀點】

根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準後，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規定：“征收土地方案經依法批準後，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施。”據此，在集體土地征收過程中，有且僅有市、縣級人民政府才具有依法征收土地及其附屬物的職權，發布公告亦是其履行職權的表現。因而，在被拆除房屋位于市、縣級人民政府确定的征收範圍内的情況下，除非市、縣級人民政府能夠舉證證明房屋确系在其不知情的情況下由其他主體違法強拆，人民法院可以依據上述法律規定，推定強制拆除行為系市、縣級人民政府或其委托的主體實施。

41.多階段行為與追加第三人

──張玉新因訴太和縣人民政府行政批準一案

【裁判觀點】

通常情況下，一個行政行為會由一個行政機關獨立作出，但有時，根據法律、法規的規定，或者根據行政權力運行的實際需要，行政行為的作出需要同級其他行政機關或者上下級行政機關的協力，這就會形成多階段行政行為。當一個以上行政機關分别作出多階段行政行為時，應當如何選擇正确的起訴對象，進而如何确定适格被告？通說認為，應當以直接對外發生法律效果、直接對相對人權利義務産生實際影響的行政行為為起訴對象。又根據“誰行為，誰為被告”的原則，适格被告也應當是作出這個行政行為的行政機關，除非法律、法規對此另有規定。

第三人的法律地位屬于訴訟參加，也就是參加到别人的訴訟當中，因此，第三人的訴訟參加須以他人之間的訴訟已經或能夠進行為前提。在一個訴訟因為不符合法定起訴條件而無法開啟的情況下，斷無追加第三人參加訴訟的必要。

四、證據

42.原始文書規則在行政訴訟中的運用

──李儒堂、李所堂因劉黨訴駐馬店市人民政府行政複議一案

【裁判觀點】

行政行為一經作出即具有公定力和存續力，否定一個行政行為的效力，需有确鑿的證據。書證是行政訴訟證據的一種，在各類證據中占有突出地位。一般來說，書證所證明的事實内容比較明确，具有較強的穩定性，可以作為證明待證事實的直接證據。正因如此，書證的采用通常适用“最佳證據規則”或稱“原始文書規則”，依此規則，證據的提供者應當提供原始材料，如果提出非原始材料，則必須提供充足理由。

無法與原件核對無誤的書證也不是均不能作為證據使用，我國法律之所以采用“原始文書規則”，初衷在于确保書證本身的真實性及其與案件的關聯性。訴訟過程中，如果一方出示的書證并非原件，但各方對該書證的真實性沒有異議，或是該複制件的形成年代久遠，又或該證據能夠與其他證據相互印證，則并非一概不予采納。

所謂基礎民事法律關系，是指民事争議為解決行政争議的基礎，解決了基礎民事争議，行政法律關系能夠迎刃而解，或者才具備了解決的前提。在行政訴訟中存在基礎民事法律關系的，人民法院應當告知當事人可以依法申請一并解決相關民事争議，或者就相關民事争議另行提起民事訴訟。基礎法律關系不解決，又缺乏令人信服的原始文書的情況下，行政機關已經作出的行政行為的效力概難推翻。

43.“案卷”外證據可以在行政行為作出後搜集和提出

──曹保英因訴山西省長治市人民政府土地行政登記一案

【裁判觀點】

根據《行政訴訟法》第二十五條第一款的規定，行政行為的相對人有權提起訴訟，這是因為，對于不利行政行為的相對人而言，侵權的可能性總是存在的，因而其原告資格總是顯而易見。但對于“非相對人”而言，該款則特别規定，他必須與行政行為“有利害關系”。作為“非相對人”的起訴人，不僅必須要證明有一個屬于自己的權利，而且還要表明，該權利受到了那個并非針對他的行政行為的可能侵害。

修改後的《行政訴訟法》專門增加了在行政訴訟中一并解決相關民事争議的規定。但是，如果行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據，則應當依照《行政訴訟法》第六十一條的規定，裁定中止行政訴訟，待基礎民事争議先行解決後再恢複行政案件的審理。裁定中止行政訴訟，适用于行政案件和相關民事案件都在審理且都尚未審結的情形，如果基礎民事法律關系事關行政訴訟的原告是否具有訴權，關乎行政案件能不能受理，必須在立案前先行解決。人民法院認為應當在民事基礎法律關系确定之後再提起行政訴訟，并非如對訴訟條件的限制。

根據《行政訴訟法》的規定，行政行為合法性舉證責任由被告承擔。受“先取證，後裁決”規則的約束，被告提供的旨在證明行政行為合法性的證據隻能限于其在作出行政行為時已經收集的證據。人民法院在審查被訴行政行為合法性時，同樣受案卷主義的約束，既不能接受被告在作出行政行為時未收集的證據，也不能為了證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據。如果被訴行政行為是在沒有證據或者證據不足的情況下作出的，該行政行為就已經構成違法。但是，行政訴訟的證明對象具有多樣性，行政訴訟證據也絕不僅僅限于證明行政行為合法性的證據，那些行政行為“案卷”以外的證據就可以在行政行為作出後搜集和提出，包括起訴條件在内的那些訴訟程序事實，人民法院就可以依職權調取。

44.涉及第三人合法權益的舉證責任

──王玉春因訴鄭州市中原區人民政府撤銷行政決定一案

【裁判觀點】

《行政訴訟法》第三十四條第二款規定的“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據”，主要适用于行政機關針對行政相對人作出的損益性行政行為，因為按照先取證後裁決的原則，行政機關在作出一個損益性行政行為時，必須已經搜集到充足确鑿的證據，行政機關在訴訟中不提供或者無正當理由逾期提供證據，則人民法院對該不利行政行為難以支持。但在行政行為涉及第三人合法權益的情況下，簡單适用這一規則，則是将不利後果轉嫁到第三人的頭上。正因如此，《行政訴訟法》第三十四條第二款特别規定：“但是，被訴行政行為涉及第三人合法權益，第三人提供證據的除外。”這一特别規定還表明，行政訴訟的證據并非隻應由行政機關提供，凡是能夠證明案件事實的合法證據，都能成為行政訴訟的定案依據。

45.對具體損失的舉證責任

──林明先等6人因訴睢陽區人民政府、商丘市城鄉規劃局、商丘市城市管理局行政強制拆除及行政賠償一案

【裁判觀點】

雖然再審申請人“沒有提供具體損失的證據”，但其訴訟請求中包含“恢複原狀”，且在一審庭審中曾明确表示申請評估鑒定，并“願以人民法院委托評估的數額為準”。在此情況下，原審法院直接以再審申請人未提供具體損失的證據為由駁回其賠償請求有失妥當。這也造成其有關賠償的請求實際上被虛置的後果。

46.1951年人民政府頒發的舊土地房産所有證可以作為權利人對争議土地享有使用權的參考

──原潤生、原慶生因原子仁訴太原市晉源區人民政府、太原市晉源區義井街道辦事處、太原市晉源區義井街道辦事處北堰村民委員會房屋拆遷補償協議一案

【裁判觀點】

根據原子仁持有的1951年土地房産所有證以及一審、二審中查明的事實和證據，可以證明原子仁曾在被拆遷宅基地上擁有房屋并實際居住過，在2015年拆遷之前涉訴宅基地沒有記載轉讓、變更、贈與或者被相關部門收回的登記。原潤生、原慶生在涉訴宅基地上翻建房屋并連續居住占用約30年，但其沒有對涉訴宅基地擁有合法使用權的證據，沒有辦理過土地使用權證或房産所有證，涉訴宅基地不因其連續占有使用而當然具有法律承認的使用權，除非原潤生、原慶生提供出足以推翻原子仁持有的1951年土地房産所有證的有力證據。故原潤生、原慶生沒有證據證實其系涉訴被拆遷宅基地的合法使用權人。

47.提供書證的法定要求

──吳明亮因訴鄭州市二七區人民政府、鄭州市人民政府房屋征收補償決定及行政複議一案

【裁判觀點】

對郵件信息查詢的有效期僅為一年，吳明亮于2017年6月份查詢時已超過了該期限，該快遞單投遞局聯上的部分内容與吳明亮在二審時提供的寄件人聯存在不一緻，且該複印件未經有關部門核對無異後并加蓋印章，不符合提供書證的法定要求，依法不能作為證據使用。