集體土地征收中支付征地安置補償費用的責任主體（最高人民法院第五巡回法庭2019 年第16次法官會議紀...

會議要旨

當事人起訴認為行政機關不履行支付征地補償安置費用職責的，應當以具體組織實施補償職責的行政機關為被告。當事人以市、縣人民政府及土地行政主管部門為共同被告向中級人民法院提起行政訴訟，請求确認行政機關不履行支付征地補償安置費用行為違法，受訴人民法院在立案階段未能查明适格被告的，應當先予立案并移交審判業務庭進一步查明确定，當事人所列被告中既有适格被告也有不适格被告的，應當向當事人釋明，當事人拒絕撤回對不适格被告起訴的，受訴人民法院可裁定駁回對不适格被告的起訴，并将案件直接移送有管轄權的人民法院。

集體土地征收中支付征地安置補償費用的責任主體

（最高人民法院第五巡回法庭2019 年第16次法官會議紀要）

【主持人】魏文超

【出席法官】汪國獻、黃年、李德申、李延忱、王海峰、馬成波、司偉、楊軍、馬岚、樂敏

【列席人】何能高

一、案情摘要

在集體土地征收案件中，當事人訴稱其房屋在市、縣人民政府發布的征收土地公告确定的征地拆遷範圍内，并認為市、縣人民政府及其土地行政主管部門已對其所在集體經濟組織的宅基地、自留地、承包地全部實施征收，但并未向其全額支付征地補償的各項費用。當事人遂以市、縣人民政府及其土地行政主管部門為共同被告向中級人民法院提起行政訴訟，請求确認市、縣人民政府及其土地行政主管部門未将征地補償安置費用在三個月内全額支付給當事人違法。受訴中級人民法院認為市、縣人民政府不屬于實施征地補償、安置方案職權的行政主體，當事人将市縣人民政府列為被告屬于錯列被告，不應由中級人民法院管轄。而起訴土地行政主管部門的第一審案件，應當由基層人民法院管轄。經人民法院釋明後，當事人拒絕變更，遂對其起訴裁定不予立案。

二、法律問題

當事人起訴行政機關不履行支付征地補償安置費用職責的适格被告應如何确定？當事人以市、縣人民政府及土地行政主管部門為共同被告提起訴訟，請求确認行政機關未支付征地補償安置

費用的行為違法，受訴人民法院在立案階段應如何處理？

三、不同觀點

甲說：

集體土地征收案件中，當事人請求判令行政機關履行支付征地補償安置費用的職責或者确認行政機關未履行支付征地補償安置費用行為違法提起的行政訴訟，一般應以土地行政主管部門為被告。但市、縣人民政府如未履行征收土地方案公告和征地補償、安置方案批準等法定職責，則不能排除其負有支付征地補償安置費用的職責，據此亦可成為行政訴訟的适格被告。

當事人以市、縣人民政府及土地行政主管部門為共同被告向中級人民法院提起訴訟，請求确認市、縣人民政府及土地行政主管部門未支付征地補償安置費用的行為違法，人民法院不應以當事人将市、縣人民政府列為被告屬于錯列被告為由裁定不予立案。人民法院應當在立案受理後，查明有關案件事實，并據以确定市、縣人民政府是否屬于适格被告。如人民法院經審理後查明市、縣人民政府已依法履行了相關法定職責，不屬于行政訴訟的适格被告，則對當事人針對市、縣人民政府的起訴依法予以駁回。而針對土地行政主管部門的起訴，如中級人民法院立案受理後發現不屬于本院管轄或者不宜由本院繼續審理，則應當依法移送有管轄權的人民法院受理。

乙說：

在集體土地征收補償案件中，存在市、縣人民政府及其土地行政主管部門之間行政職責不清晰、不明确情形。當事人請求判令行政機關履行支付征地補償安置費用的職責或者确認行政機關未履行支付征地補償安置費用行為違法提起的行政訴訟，既可選擇以土地行政主管部門為被告，也可選擇以市、縣人民政府為被告。當事人以市、縣人民政府及土地行政主管部門為共同被告向中級人民法院提起訴訟，請求确認市、縣人民政府及土地行政主管部門未支付征地補償安置費用的行為違法，人民法院不應以當事人将市、縣人民政府列為被告屬于錯列被告，不屬于中級人民法院管轄為由裁定不予立案。

四、法官會議意見

采甲說

當事人起訴認為行政機關不履行支付征地補償安置費用職責的，應當以具體組織實施補償職責的行政機關為被告。當事人以市、縣人民政府及土地行政主管部門為共同被告向中級人民法院提起行政訴訟，請求确認行政機關不履行支付征地補償安置費用行為違法，受訴人民法院在立案階段未能查明适格被告的，應當先予立案并移交審判業務庭進一步查明确定，當事人所列被告中既有适格被告也有不适格被告的，應當向當事人釋明，當事人拒絕撤回對不适格被告起訴的，受訴人民法院可裁定駁回對不适格被告的起訴，并将案件直接移送有管轄權的人民法院。

五、意見闡釋

1.履行征地補償安置職責的責任主體

集體土地征收案件中，征收與補償程序具有多階段性和組織具體實施的多樣性，往往存在市、縣人民政府及其土地行政主管部門之間行政職責不清晰、不明确的情形。《土地管理法》第四十六條第一款規定：“國家征收土地的，依照法定程序批準後，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條第一款規定：“征收土地方案經依法批準後，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并将批準征地機關、批準文号、征收土地的用途、範圍、面積以及征地補償标準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。”該條第三、四款規定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門拟訂征地補償、 安置方案，在被征收土地所在地的鄉(鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償标準有争議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置争議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月内全額支付。”《征收土地公告辦法》第十一條規定“征地補償、安置方案經批準後，由有關市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。”從前述規定來看，《土地管理法》概括性地明确了市、縣人民政府對于土地征收具有組織實施的職責，并未明确土地行政主管部門在土地征收過程中的具體職責，而《土地管理法實施條例》和《征收土地公告辦法》則明确了土地行政主管部門具有組織實施的職責。因此，市、縣人民政府和土地行政主管部門均可能成為履行支付征地補償安置費用職責的适格主體。市、縣人民政府是否為适格被告将直接影響案件的級别管轄，故如何确定履行支付征地補償安置費用職責的責任主體至關重要。面對司法實踐中存在的大量因集體土地征收引發的補償安置案件，人民法院隻有通過正确适用法律，根據案件事實準确确定履行征地補償安置職責的責任主體，結合當事人的實質訴求給予指導和釋明，引導當事人正确行使訴權，方可減少當事人訴累，實質化解征地補償安置争議。

由于土地征收、補償行為涉及多個環節和步驟，根據《土地管理法》及其實施條例、征收土地公告辦法等相關規定，市、縣人民政府及其土地行政主管部門在土地征收過程中應當嚴格依照法定程序履行各自的法定職責，确保被征收人的正當權益獲得公平及時的實現，否則将依法承擔相應的法律責任。具體而言，市、縣人民政府的職責主要體現在征收土地方案的公告和征地補償、安置方案的批準等：土地行政主管部門的職責主要是負責征地補償、安置方案的組織實施，其中包括征地補償安置費用的支付。因此，一般而言，在征地補償安置方案經市、縣人民政府批準後。對被征收人履行支付征地補償安置費用的責任主體應屬于土地行政主管部門。但市、縣人民政府未按法定程序履行發布征地公告或征地補償安置方案批準等法定程序，則不能免除其對被征收人履行補償安置職責的義務，其中包括支付征地補償安置費用的職責。

2.人民法院在立案階段對适格被告的認定

如前所述，因市、縣人民政府及其土地行政主管部門均有可能成為履行支付安置補償費用的責任主體，若當事人以市、縣人民政府及其土地行政主管部門為共同被告向中級人民法院提起訴訟，請求判令行政機關履行支付征地補償安置費用職責或确認不履行支付征地補償安置費用行為違法，人民法院在立案時對适格被告的認定将直接影響到級别管轄。我們認為，人民法院在立案階段未能查明市、縣人民政府是否是适格被告的情形下，不宜以當事人将市、縣人民政府列為被告屬錯列被告為由直接裁定不予立案。具體而言，由于人民法院立案審查階段主要是通過形式審查對明顯不符合行政訴訟起訴條件的起訴予以排除，通常不對案件事實、證據等實質性問題進行審查。而判斷市、縣人民政府是否是履行支付征地補償安置費用職責的适格被告，必須基于市、縣人民政府及其土地行政主管部門是否嚴格依法履行相關征收法定程序等有關案件事實。因此，人民法院應當立案受理後，查明有關案件事實，并據以确定市、縣人民政府是否屬于适格被告。如人民法院經審理後查明市、縣人民政府已依法履行了相關法定職責，不屬于行政訴訟的适格被告，則應依照《最高人民法院關于适用〈中華人民共和國行政訴訟法的解釋》第二十六條規定釋明告知當事人變更被告，當事人不同意變更的，針對市、縣人民政府的起訴依法予以駁回，而針對土地行政主管部門的起訴，如中級人民法院立案受理後發現不屬于本院管轄或者不宜由本院繼續審理，則可依法移送有管轄權的人民法院受理。

六、裁判思路

1.引導當事人正确行使訴權

集體土地征收由一系列行為構成，包括征收土地批複、征收決定、征地公告、補償安置等行為。當事人對實施的農村集體土地征收引發的補償安置提起訴訟，人民法院在立案或一審審理期間應當結合補償安置具體情況、補償安置分歧原因、被征收人實質訴求等情況，引導當事人正确選擇被訴行政行為、适格被告及有利于補償安置争議化解的訴訟請求。《土地管理法實施條例》第二十五條規定，征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月内全額支付。《征收土地公告辦法》第十一條規定，征地補償、安置方案經批準後，由有關市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。因而，針對當事人提起要求行政機關履行補償安置職責的訴訟，由于一般情況下市、縣人民政府土地行政主管部門是土地征收過程中負責組織實施安置補償等具體工作的征收部門，因此，人民法院在查明屬于經依法批準的征地補償安置方案實施過程中引發的行政案件後，宜認定市、縣人民政府土地行政主管部門為适格被告。如經查明市、縣人民政府未發布征地公告或征地補償安置方案未經市、縣人民政府批準，人民法院在确定适格被告時則不宜将市、縣人民政府一概排除在外。

2.避免增加當事人訴累

被告行政機關的層級是确定行政訴訟級别管轄的一個重要因素。《行政訴訟法》第十五條第一項規定，對縣級以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件，應當由中級人民法院管轄。在當事人以市、縣人民政府和土地行政主管部門為共同被告提起訴訟時，因行政機關層級不同，宜采取以共同被告中級别最高的行政機關确定級别管轄，畢竟針對共同被告提起訴訟與單獨針對較低層級行政機關到中級人民法院起訴有所不同。但為了防止當事人刻意名列被告而提高審級，人民法院在立案階段亦應當通過形式審查對明顯不符合行政訴訟起訴條件的予以排除。人民法院在立案階段無法通過形式審查予以排除的，應當先行立案後進一步對案件相關事實進行審查。經審查共同被告中層級較高的行政機關不是适格被告時，受訴中級人民法院應首先予以釋明，當事人堅持不予變更的，受訴中級人民法院既可以依照《行政訴訟法》第二十四條第一款關于“上級人民法院有權審理下級人民法院管轄的第一審行政案件”的規定，繼續對案件進行審理，若認為不屬于其管轄或不宜對案件繼線審理，也可以不由自己審理，但不宜直接全案裁定不予立案，而應在裁定駁回針對較高層級行政機關的起訴之後，将案件移送有管轄權的人民法院，此種處理原則既便于當事人繼續訴訟，減輕當事人的訴累，同時也可防止個别當事人故意增列不适格被告以達到提高審級的目的。