對社區矯正對象适用治安處罰的幾點思考

對社區矯正對象适用治安處罰的幾點思考

萬昌文

《治安管理處罰法》第60條第（4）項确立了治安處罰在社區矯正對象懲處體系中的地位。然而在社區矯正工作實踐中，對社區矯正對象進行治安處罰，卻面臨着諸多問題，影響了法律功效的實現。現就該條款的理解與适用提出幾點粗淺看法，并就面臨的問題提出完善建議，以期抛磚引玉。

一、司法行政機關的警告與公安機關的治安處罰的銜接問題

警告、記過是在社區矯正試點期間，在治安管理處罰措施之外，對違反監管規定的社區矯正對象增設的兩項行政性質的懲處措施，其依據是2004年7月1日起實施的司法部《司法行政機關社區矯正工作暫行辦法》及各地自行制定規範性文件。在警告、記過的适用程序上，有的規定由縣級司法行政機關獨家決定，有的規定由縣級司法行政機關與同級公安機關共同決定。除此之外，由于各地文件對警告、記過的适用條件規定得很模糊，實踐中普遍存在着警告、記過之間無法區分以及警告、記過與治安處罰之間無法區分的問題，帶來了執法混亂。考慮到這些問題，《社區矯正實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）取消了對社區矯正對象适用記過的規定，隻保留了警告，并統一規定警告由縣級司法行政機關獨家作出決定。但由于《實施辦法》對社區矯正對象适用治安處罰的條件并未作出具體規定，因此這些規定隻是解決了警告與記過的銜接問題及警告的适用程序問題，警告與治安處罰的銜接問題在實踐中依然存在。《實施辦法》實施以後，警告與治安處罰的銜接問題突出體現在兩個方面：

一是如何區分第二次警告、第三次警告與治安處罰的關系。根據《實施辦法》第25條、第26條的規定，緩刑、假釋對象違反監管規定受到一次警告處罰後，仍然違規的，司法行政機關可以給予第二次、第三次警告；暫予監外執行對象違反監管規定受到一次警告處罰後，再次違規的，司法行政機關可以給予第二次警告。問題在于，社區矯正對象受到一次警告處罰後如果第二次、第三次違反監管規定的，說明其人身危險性較大，違規行為情節嚴重，因此對第二次、第三次違規行為，完全可以給予治安處罰，繼續給予第二次或第三次警告處罰，一方面難以體現刑罰的威嚴，另一方面會導緻實踐中濫用警告，架空了治安處罰。

二是警告越過治安處罰，直接與收監執行銜接。一個合理的懲處結構，應該輕重分明，呈現出層次梯度。從懲處力度上講，治安處罰在懲處結構中的位置應該是居于警告與司法懲處之間，重于警告，輕于司法懲處，即警告→治安處罰→司法懲處。但根據《實施辦法》第25條、第26條規定，緩刑、假釋對象受到三次警告後仍然違規的，暫予監外執行對象受到二次警告後仍然違規的，司法行政機關應報請法院撤銷緩刑、假釋、暫予監外執行，這樣警告就越過了治安處罰，直接與司法懲處挂鈎了。這樣的規定，顯然是架空了治安處罰，違背了《治安管理處罰法》的立法初衷。

為了解決上述問題，筆者認為，在未來的社區矯正立法中，應該對警告、治安處罰的适用條件作出具體規定。除了對部分違規情節較重的行為，可以直接給予治安處罰外（違規情節嚴重的，可直接給予司法懲處），對社區矯正人員的一般違規行為，第一次應給予警告懲處，第二次出現違規行為的，一律按情節較重處理，給予治安處罰，取消目前第二次、第三次警告懲處的規定。

二、對假釋人員能否适用治安處罰

《治安管理處罰法》第60條第4項并未明确将假釋人員納入處

罰對象範圍，而是在列舉了管制、剝奪政治權利、緩刑、保外就醫四類監外執行人員後，用了一個“等”字。此處的“等”是表示列舉未盡，還是用于列舉煞尾？如果是列舉未盡，是否能将假釋人員包括進去？我認為，此處的“等”字是表示列舉未盡，應将因年老體弱、懷孕哺乳而暫予監外執行的兩類人員包括進去，因為按照2012年3月修訂前的《刑訴法》的規定，這兩類監外執行人員也是由公安機關負責監督管理的，對他們的違法違規行為，賦予公安機關治安管理處罰權是必要的，但假釋人員不應包括進去。根據《刑法》第86條第3款的規定，被假釋的罪犯，在假釋考驗期限内，有違反法律、行政法規或者國務院有關部門關于假釋的監督管理規定的行為，尚未構成新的犯罪的，應當依照法定程序撤銷假釋，收監執行未執行完畢的刑罰。與《刑法》第77條第2款規定的撤銷緩刑的條件相比較，撤銷假釋并不要求違法違規行為具備“情節嚴重”的條件，隻要假釋人員有違法違規行為的，無需區分情節嚴重，應當一律撤銷假釋。因此，對假釋人員，完全沒有适用治安處罰的餘地。《治安管理處罰法》第60條第4項之所以沒有提到假釋人員，決不是立法者的疏漏，而是立法者的有意安排，其目的是與《刑法》保持一緻。也許有人認為，根據《監獄法》第33條第2款規定，假釋罪犯有違法違規行為，尚未構成犯罪的，公安機關是可以提請法院撤銷假釋，而不是應該提請撤銷假釋，因此《治安管理處罰法》第60條第4項應包括假釋人員在内，對沒有提請撤銷假釋的罪犯，公安機關應有權适用治安處罰。《監獄法》的規定與《刑法》的規定的确存在沖突，但《監獄法》是1994年制定的，《刑法》的此規定則是1997年修訂時新增加的，根據《立法法》“新法優于舊法”原則，對《治安管理處罰法》第60條第4項當然應按照《刑法》的規定來理解執行。但從《社區矯正實施辦法》及試點各地的文件規定來看，目前普遍将假釋人員等同于緩刑人員進行管理，對緩刑、假釋人員同等适用治安處罰，這種做法顯然違背了刑法對假釋人員從嚴管理的要求，暴露了社區矯正試點階段的執法混亂。對假釋人員是否有必要比緩刑人員作出更嚴格的管理規定，目前存在不同看法，但在立法機關未對《刑法》第86條第3款作出修改之前，為了維護法律的權威，應嚴格按照該規定對假釋人員進行管理，不得對其适用治安處罰。

三、《治安管理處罰法》第60條第4項适用的行為類型

根據《治安管理處罰法》第60條第4項，對管制、剝奪政治權利或者在緩刑、保外就醫等監外執行中的罪犯，有“違反法律、行政法規和國務院公安部門有關監督管理規定的行為”，應給予處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款的處罰。其中的“國務院公安部門有關監督管理規定”好理解，指的是公安部對這類罪犯的監督管理作出的特别規定，問題是此處的“法律、行政法規”如何理解？是所有公民都應該遵守的法律、行政法規，還是指這類罪犯應遵守的特定的法律、行政法規？我國《刑法》對管制、緩刑、假釋人員應遵守的義務，采取了一般規定與特别規定相結合的方式（《刑訴法》對暫予監外執行人員應遵守的義務未作明确規定），一般規定是“遵守法律、行政法規，服從監督”，特别規定是“按規定向執行機關報告自己活動情況、遵守會客規定，離開所居住的市、縣或者遷居，報經執行機關批準等”，前者是其他公民也應該遵守的規定，後者是隻有這類罪犯才遵守的特别規定。結合《刑法》的規定理解，《治安管理處罰法》第60條第4項所指的法律、行政法規，似乎是指人人都應該遵守的法律、行政法規，包括民事法律、行政法規，也就是說，社區矯正人員如果違反了合同法，除了應承擔相應的民事責任外，還應受到治安處罰。這顯然是荒謬的。我認為，《刑法》之所以規定管制、緩刑、假釋人員應遵守法律、行政法規，其目的是警告這類人員要守法，因為他們有過犯罪曆史，與一般人相比，違法可能性較大，所以有必要予以特别強調和提醒。因此不能認為《治安管理處罰法》第60條第4項所違反的法律、行政法規，就是刑法所指的法律、行政法規。對社區矯正人員違反法律、行政法規的哪些行為，才可以适用《治安管理處罰法》第60條第4項進行處罰，應具體分析。社區矯正人員違反法律、行政法規的行為，除了犯罪行為外，可以分為以下幾種類型：一是單純違反民事法律、行政法規的行為，如違反合同法的違約行為、違反婚姻法的“包二奶”行為；二是違反《治安管理處罰法》之外的違反其他公法的行為，如違反食品安全法的行為、違反環保法的行為；三是違反《治安管理處罰法》一般規定的行為，如打架鬥毆、盜竊；四是違反法律、行政法規、規章基于社區矯正對象的特定身份規定的特定義務的行為，如不參加公益勞動、未經審批遷居等。前三類行為，其他公民都有可能違反，第四類行為隻有社區矯正對象才可能違反。第一、二類行為，隻能适用相關法律、行政法規處理，不得予以治安處罰，第三類行為，應該适用《治安管理處罰法》的相關條款進行處罰，但不能适用第60條第4項進行處罰，隻有第四類行為，才可以适用第60條第4項進行處罰。

（作者單位：武漢市司法局法制培訓和調解辦公室）