淺談林業和國土違法行為的合并執行

趙縣自然資源和規劃局 陳春榮

行政機關在執法實踐經常中會遇到行為人的一個行為同時違反多個法律、法規的規定，構成多個違法行為，應當如何處罰？機構改革前，各部門會按照各自的法律規範處理。改革後，許多職能相似的部門被整合，對此，應當怎麼執行，沒有明确的規定，學術界及執法實踐中也存在不同的認識。自然資源管理部門組建後，整合了林業、規劃等部門職責，許多縣一級進行了徹底整合，成立了自然資源和規劃局，林業部門的林業執法一并劃歸自然資源和規劃局。對非法占用林地的查處，實施主體由以前的林業部門和國土部門變為現在的自然資源部門。那麼，行政處罰案件能否合并查處，制作一份處罰決定書呢？從理論上講答案是肯定的。但是，在執法實際操作之中，結合現行的法律法規，你會發現存在許多問題，真正操作起來會倍感困惑。

一、正确認識《土地管理法》、《森林法實施條例》中設定的法律責任的屬性

在查處非法占用土（林）地的案件中，依據的法條主要是《土地管理法》第七十六條：“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地；對違反土地利用總體規劃擅自将農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用地土地上新建的建設物和其他設施，恢複土地原狀；對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建築物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”《森林法實施條例》第四十三條：“未經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令限期恢複原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款。”

其中，《土地管理法》第七十六條設定的“責令退還、限期拆除、沒收、罰款”和《森林法實施條例》第四十三條設定的“責令限期恢複原狀、罰款”他們的法律屬性是什麼呢？是行政處罰？還是行政命令？還是強制措施？或是其他。隻有屬于行政處罰的種類時才可以适用《行政處罰法》的規定，才能在行政處罰時合并使用。顯然，以上《土地管理法》中的“限期拆除、沒收、罰款”都是行政處罰，無可非議。“責令退還”各執一詞，有所争議，學界認為屬于行政命令的大有人在，實務中行政機關常常把它作為處罰的種類寫入處罰決定書。《森林法實施條例》中的“罰款”屬于《行政處罰法》中的種類之一，“責令限期恢複原狀”的屬性在此不作贅述，可以百度“淺談林業管理中‘責令限期恢複原狀’的法律屬性”（趙縣農林牧業局陳春榮）。以下的分析探讨權且把上述法律責任，都當做行政處罰的種類。

二、對地類的認定，國土規劃和林業規劃矛盾突出，合并查出難以自圓其說

之前，國土部門的《土地利用總體規劃》和林業部門的《林地保護利用規劃》是各自進行資源管理和行政執法的重要依據。現階段，空間規劃尚未出台，相關法律法規仍未修改，這兩個規劃依舊是自然資源管理部門查處違法占地案件的重要依據。然而，這兩個規劃對地類認定相互矛盾的情況由來已久，平原地區尤為突出。假如，查處的違法占用林地案件，按照《林地保護利用規劃》屬于林地，按照《土地利用總體規劃》屬于園地或者耕地。此時，如果合并查處，在一個案卷中對同一地塊的地類認定相互矛盾，難以自圓其說，實在不妥。當事人複議或者訴訟，将穩操勝券。

三、當違法占用林地，同時違反土地利用總體規劃時，法律責任性質相似，目的相同，救濟期限不一，合并查處于事無補

行為人非法占用林地搞建築，會同時違反《森林法》和《土地管理法》兩個法律規範，當違法行為違反《土地利用總體規劃》時，作為同一個執法主體自然資源和規劃局，如果合并查處，那麼将會作出“責令退還；限期拆除；罰款” 和“責令限期恢複原狀”的處罰。

《行政處罰法》第二十四條規定：“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”也就是說，不管違反多少個法律規範，罰款隻能一次。

再看看和“限期拆除”， “責令限期恢複原狀”是由《森林法實施條例》具體設定的，《森林法》中未作出設定，而“限期拆除”由《土地管理法》設定的，抛開上位法和下位法、特别法與一般法的關系，不論他們的法律屬性如何，兩者的目的高度一緻，都是恢複生産種植條件。另外，《土地管理法》第八十三條：“責令限期拆除在非法占用地土地上新建的建築物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日内，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行，費用由違法者承擔。” 明确規定了行為人對“責令限期拆除”不服的救濟期限為十五日，而《森林法》中沒有特别規定，救濟期限隻能适用《行政訴訟法》的規定為六個月。

這才是問題的關鍵所在，從時間上講，對違法占用林地，且又違反《土地利用總體規劃》，依據《土地管理法》規定處罰時，當事人若不自行拆除，行政機關申請法院強制執行，可能會出現法院強制執行完結，違法建築已被拆除，而依據《森林法實施條例》作出處罰的“責令限期恢複原狀”，還處在争議期。

因此，筆者認為，當行為人違法占用林地，且又違反《土地利用總體規劃》的，作為同一個執法主體自然資源和規劃局，按照《土地管理法》規定進行行政處罰，即可實現法律、法規所要實現的全部目的。

四、當違法占用林地，符合土地利用總體規劃時，拆除還是沒收，合并查處将無所适從

除上述之外，還可能會出現符合《土地利用總體規劃》的情況。那麼按照《土地管理法》第七十六條規定處罰的方式有：（1）責令退還非法占用的土地；（2）沒收新建的建築物和其他設施；（3）罰款。按照《森林法實施條例》第四十三條規定處罰的方式有：（1）責令限期恢複原狀；（2）罰款。當然，罰款隻能是一次，我們主要看看“沒收”和“責令限期恢複原狀”，顯然，法律目的是不相同的，恢複原狀就是拆除，而沒收不需要拆除。如果合并查處，到底是拆還是不拆，是恢複原狀？還是沒收？你将無所适從。解決這個問題，就必須考慮兩個法律文件效力等級。據此，筆者建議，按照《土地管理法》規定進行行政處罰即可。

五、林業和國土行政處罰辦理時限各異，合并查處結案時間難以一緻。

暫且不考慮以上講的幾個方面，單獨從辦案時限上探讨分析合并查處的可行性。

《林業行政處罰程序規定》第三十四條：“ 林業行政處罰案件自立案之日起，應當在一個月内辦理完畢；經行政負責人批準可以延長，但不得超過三個月；特殊情況下三個月内不能辦理完畢的，報經上級林業行政主管部門批準，可以延長。“

《國土資源行政處罰辦法》第三十二條：“國土資源主管部門應當自立案之日起六十日内作出行政處罰決定。

案情複雜，不能在規定期限内作出行政處罰決定的，經本級國土資源主管部門負責人批準，可以适當延長，但延長期限不得超過三十日，案情特别複雜的除外。”

一般情況下，林業處罰的辦理時限是一個月，國土處罰的辦理時限是兩個月，特殊情況下，都需延長時為三個月。這時，單從結案的角度來考慮，還是好處理的。但是，在特殊情況下，結案時間就很難相互兼顧了。

在林業案件查處中，常常會有對無證砍伐林木的處罰，依據是《森林法》第三十九條的規定：“盜伐森林或者其他林木的，依法賠償損失；由林業主管部門責令補種盜伐株數十倍的樹木，沒收盜伐的林木或者變賣所得，并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款。

濫伐森林或者其他林木，由林業主管部門責令補種濫伐株數五倍的樹木，并處濫伐林木價值二倍以上五倍以下的罰款。

拒不補種樹木或者補種不符合國家有關規定的，由林業主管部門代為補種，所需費用由違法者支付。”

對于一個既有盜伐林木，又非法占有林地的案件，如果合并查處，那麼在同一個處罰決定書中将會有下列内容：（1）沒收盜伐的林木或者變賣所得；（2）責令補種盜伐株數十倍的樹木；（3）處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款；（4）責令限期恢複原狀；（5）罰款（有關一事不再罰的原則，在此不做讨論）；（6）責令退還非法占用的土地；（7）限期拆除（或沒收）。這樣一份處罰決定書，這麼多的處罰内容，你會懷疑它的正确與否呢？不要懷疑，從法理上講是完全可行的，但是在實務中，是否便于操作呢？在此不作讨論，隻分析案件的辦理時限。對于補種林木的處罰，當事人履行時會受季節限制，筆者所在地區，每年的植樹季節為春秋兩季，往往辦理這樣的案件，結案時間較長。很難和違法占地案件的辦理期限前後兼顧、同步結案。所以，單從結案角度考慮，合并查處十分不便。

六、其他諸多原因，緻使合并查處徒勞無功

（一）因規劃不同，追訴标準也有所不同。兩個規劃的相互矛盾，也将影響刑事立案的追訴标準。當違法占地數量較大，構成刑事案件的立案标準也是不同的。因規劃不一緻，國土部門規劃的基本農田（追訴标準是5畝），林業規劃可能是其他林地（追訴标準是10畝），或者林業部門規劃的防護林地、特種用途林地（追訴标準是5畝），國土部門規劃的可能是耕地（追訴标準是10畝）。那麼數量超過5畝時，将難以抉擇。另外，如果涉及砍伐林木，數量較大時也将達到追訴标準，合并執行，在一個處罰案卷中反而雜亂不堪，頭緒繁雜。

（二）法律文書各有不同，穿插使用會破壞整體效果。林業部門使用的是林業行政處罰格式文書，國土部門使用的是國土行政處罰格式文書，兩種文書都是按照各自的業務特點設計制作的，存在明顯差異，尤其是許多細節之處更為突出。有林木處罰的，使用林業部門的更為方便，如果同一個案卷中，穿插使用兩種文書，外觀上影響統一，還将破壞整體效果。

（三）其他方面。案件名稱不盡相同，不能以一概全。案件名稱都是法定的，不能任意更改等等。諸多原因緻使合并查處，難以協調統一，隻會徒勞無功，事與願違。

終上所述，自然資源管理部門對于涉林違法案件的查處，一定要綜合分析，認真研究，分别立案。

2019年8月23日