淺談林業管理中 “責令限期恢複原狀”的法律屬性
趙縣農林牧業局 陳春榮
在林業行政管理中，常常會作出“責令限期恢複原狀”的行政決定，依據是《中華人民共和國森林法實施條例》第四十一條第二款 “違反森林法和本條例規定，擅自開墾林地，緻使森林、林木受到毀壞的，依照森林法第四十四條的規定予以處罰；對森林、林木未造成毀壞或者被開墾的林地上沒有森林、林木的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令停止違法行為，限期恢複原狀，可以處非法開墾林地每平方米10元以下的罰款。”第四十三條第一款規定：“未經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令限期恢複原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款。” 第四十五條“擅自移動或者毀壞林業服務标志的，由縣級以上人民政府林業主管部門責令限期恢複原狀；逾期不恢複原狀的，由縣級以上人民政府林業主管部門代為恢複，所需費用由違法者支付。”在實務操作中，執法主體往往将“責令限期恢複原狀”同“罰款”并列，作為行政處罰的種類寫入處罰決定書下達給當事人。很多地方的林業部門在公布的事項清單和行政執法公示以及自由裁量權基準制度中也把“責令限期恢複原狀”當作處罰種類，這顯然不恰當。那麼，“責令限期恢複原狀”是不是行政處罰的種類呢？
一、正确理解“責令限期恢複原狀”在森林資源管理中的含義
（一） “責令限期恢複原狀”、“責令改正”、“責令限期改正違法行為”等法律術語，在我國行政法律、法規中頻繁出現。它們的屬性相似，都是指行政主體責令違法行為人停止和糾正違法行為，以恢複原狀，維持法定的秩序或者狀态。實務中，行政主體會依照職權，針對特定對象的違法行為，要求其進行一定的作為或者不作為，有處分其權利或義務的意思表示，具有強制力，屬于具體行政行為，因此具有事後救濟性，可申請行政複議或提起行政訟訴。
（二）對它的理解争議尚存，專家、學者、執法人員對它的運用也是仁者見仁，智者見智。筆者認為，《中華人民共和國森林法實施條例》中的“責令限期恢複原狀”應該理解為恢複到原來的形态，至于恢複到什麼程度，在此不作談論，涉及到恢複林地的可參照林地類型分類技術标準。《中華人民共和國森林法實施條例》第四十一條第二款規定的“限期恢複原狀”，應理解為恢複非法開墾前的林地屬性，它是針對擅自開墾林地而言的。那麼對于第四十三條中“責令限期恢複原狀”應理解為恢複非法占用林地之前的用途，即恢複林地生産條件；第四十五條中“責令限期恢複原狀”應視為恢複擅自移動或者毀壞的林業服務标志。
二、“責令限期恢複原狀”與行政處罰的區别
（一）行政處罰是指行政機關對違反行政法規範、尚不夠刑事處罰的相對人進行行政制裁。行政處罰作為行政制裁，其制裁性體現在其對違法行為人合法權益進行限制、剝奪，以達到懲罰的目的，具有懲罰性，獨立性，終結性。而“責令限期恢複原狀”具體應用到森林資源管理中，依據《中華人民共和國森林法實施條例》第四十一條第二款、第四十三條第一款、第四十五條，就是責令行為人恢複非法開墾前的林地屬性，恢複林地用途、林業生産條件，恢複移動或者毀壞林業服務的标志。簡單地說，就是責令當事人糾正已經存在的違法行為，使其變成原來的樣子，而沒有對其合法權益進行限制、剝奪。因此，不具有行政處罰的特征。我們可以總結為 “責令限期恢複原狀”是對違法現狀的一種修複，而行政處罰不同，它不是直接對違法狀态的修複，而是對違法行為人進行制裁。
（二）《中華人民共和國行政處罰法》第八條規定：“行政處罰的種類：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法财物；（四）責令停産停業；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規規定的其他行政處罰。”顯然，“責令限期恢複原狀”不屬于以上七種。
《中華人民共和國行政處罰法》第八條第七項規定了法律、行政法規可以規定其他行政處罰。那麼，隻要是法律、行政法規明确規定屬于行政處罰的，我們就在适用這部法律或者行政法規時把它視為行政處罰的一種；若法律、行政法規沒有明确規定的，我們則不能把視為行政處罰。而《中華人民共和國森林法實施條例》并沒有明确規定“責令限期恢複原狀”是行政處罰。
（三）《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條規定：“行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。”按照意思理解，可以從此條推斷出，責令改正或限期改正與行政處罰是并列的兩個概念，責令改正或限期改正并不屬于行政處罰，本條是對行政處罰補救功能的規定，也是 “處罰與教育相結合”原則的體現，
行政處罰的補救性功能，主要是責令違法當事人改正違法行為，恢複被侵害的管理秩序而體現的。而責令改正違法行為的行政決定，會因其他單行法中規定的違法行為不同而适用不同的形态，不在此贅述。如，單獨适用；和行政處罰并用；作為行政處罰的前置程序适用。
三、“責令限期恢複原狀”與行政強制的區别
“責令限期恢複原狀”是不是行政處罰，衆說紛纭，莫衷一是。是否屬于行政強制同樣分歧較大，主要争論在于是否屬于行政強制執行。網絡上常見引用各種法律、法規、規章，司法解釋和規範性文件進行陳述論證，各抒己見的，不同觀點層出不窮，屢見不鮮。在此，筆者從以下兩個方面分析“責令限期恢複原狀”與行政強制執行的區别。
（一）行政強制必須做到職權法定原則。《中華人民共和國行政強制法》第十二條、第十三條分别對行政強制執行的方式和設定作出規定。其中，《中華人民共和國行政強制法》第十二條“行政強制執行的方式：（一）加處罰款或者滞納金；（二）劃撥存款、彙款；（三）拍賣或者依法處理查封、扣押的場所、設施或者财物；（四）排除妨礙、恢複原狀；（五）代履行；（六）其他強制執行方式。”從表面看“責令限期恢複原狀”與第十二條第四項的“排除妨礙、恢複原狀”非常近似，因此把“責令限期恢複原狀”當作行政強制執行。但是，都忽略了《中華人民共和國行政強制法》第十三條第一款的規定：“行政強制執行由法律設定。” 這是行政強制執行方式設定的原則性規定，也就是說，行政強制執行的方式必須有法律才能設定。而《中華人民共和國森林法實施條例》是行政法規，相對于《中華人民共和國行政強制法》來說又是下位法，因此不能認定《中華人民共和國森林法實施條例》中的“責令限期恢複原狀”屬于行政強制執行。這是非常關鍵的一點，也是合法行政中法律優先原則的體現。很多人都忽略了此處。
（二）行政強制執行，是指行政機關或者行政機關申請人民法院，對不履行行政決定的公民、 法人或者其他組織，依法強制履行義務的行為。行政強制執行是以相對人不履行行政決定賦予的義務為前提的，是保障具體行政行為執行力的有力措施。它的程序是：行政決定生效→相對人逾期不履行義務→經催告仍不履行→行政機關或者行政機關申請人民法院采取強制手段→迫使相對人履行生效的行政決定。它的特征是替代性、從屬性，而把“責令限期恢複原狀”認為是行政強制執行，就缺乏履行行政決定的前提。
綜上所述，“責令限期恢複原狀”就是行政主體責令違法行為人停止和糾正違法行為，以恢複原狀，維持法定的秩序或者狀态。從行為屬性上講，屬于行政命令，不屬于行政處罰，亦不屬于行政強制。通常，在行政法中“責令、要求、命令”一般認為是行政命令，但是法律、法規對“責令、要求、命令”的性質有其他規定的，則優先認為是其他具體行政行為。如，《行政處罰法》中明确規定“責令停産停業”屬于行政處罰的種類。《土地管理法》第八十三條規定：“依照本法規定，責令限期拆除…，對繼續施工的，作出處罰決定的機關有權制止。”其中“責令限期拆除”明确規定為行政處罰。《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十四規定的“限期拆除”、第六十八條規定的“責令限期拆除”依照“國務院法制辦對陝西省人民政府法制辦公室《關于“責令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示》的複函（國法秘研函[2012]665号）”明确指出不屬于行政處罰，等等，不能一概而論，而應區别對待。
在林業行政執法實務操作中，《國家林業局關于“責令限期恢複原狀”規定具體應用有關問題的複函》（2001年4月24日林函策字［2001］80号）對《森林法實施條例》第四十三條關于“責令限期恢複原狀”的具體應用進行了規定。2017年11月13日《國家林業局關于廢止部分規範性文件的通知》（林策發〔2017〕129号）廢止了以上規範性文件。但是筆者認為，在處理擅自改變林地用途的案件中，對修築永久性建築物的，不履行“責令限期恢複原狀”行政決定的當事人，仍然應當嚴格遵守《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條和《中華人民共和國行政強制法》的有關規定執行，不得自行拆除。
2018年2月1日
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