工商總局解讀《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》

2016年12月26日，國家工商總局發布《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》（工商企注字〔2016〕253号）（以下簡稱《指導意見》），決定自2017年3月1日起，在全國範圍全面實行企業簡易注銷登記改革。為保障企業簡易注銷登記改革在全國範圍的順利實施，實現市場主體退出便利化，國家工商總局企業注冊局負責人近日就《指導意見》有關問題進行了解讀。

一、《指導意見》出台的背景是什麼？

答：為深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，落實《國務院關于促進市場公平競争維護市場正常秩序的若幹意見》（國發〔2014〕20号）文件部署，加快政府職能轉變，探索試點企業簡易注銷登記改革，國家工商總局2015年1月6日印發了《工商總局關于開展企業簡易注銷改革試點的通知》（工商企注字〔2015〕2号），決定在上海浦東新區、江蘇省鹽城市和甯波市、深圳市組織開展未開業企業、無債權債務企業簡易注銷試點。2015年4月30日，國家工商總局印發了《關于同意上海市等部分地方企業簡易注銷改革試點方案的批複》（工商企注字〔2015〕60号），批複同意上海浦東新區、江蘇鹽城市和甯波市、深圳市關于開展未開業企業、無債權債務企業簡易注銷登記試點工作方案，支持其正式啟動試點。2015年9月2日，國家工商總局印發了《關于進一步推動企業簡易注銷改革試點有關工作的通知》（工商企注字〔2015〕142号）注銷，批複同意天津等7省（區、市）開展企業簡易注銷改革試點，明确隻要各地的試點方案符合《國務院關于促進市場公平競争維護市場正常秩序的若幹意見》（國發〔2014〕20号）和總局試點原則的要求，不必再經總局批準，直接開展企業簡易注銷試點工作，試點實施方案報總局備案即可。之後，試點地區逐步擴大到19個省（區、市）。

2016年年初，根據《國務院關于促進市場公平競争維護市場正常秩序的若幹意見》（國發〔2014〕20号）、《國務院關于印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作重點的通知》（國發〔2016〕30号），國家工商總局在各地開展未開業企業、無債權債務企業簡易注銷登記改革試點工作基礎上，啟動了全面推進企業簡易注銷登記改革有關規範性文件的起草工作。為了夯實簡易注銷登記改革的理論基礎，2016年4月，國家工商總局委托中國市場監督管理學會進行市場主體退出制度理論研究。同年10月初，國家工商總局在總結19個試點地區工作經驗和課題組學術研究成果基礎上，着手起草《關于全面推進企業簡易注銷登記改革的指導意見》。

為廣泛聽取各方面意見，國家工商總局先後征求了全國31個省、自治區、直轄市及計劃單列市、副省級市工商行政管理局、市場監督管理部門和全國人大法工委、最高人民法院、國務院法制辦、人力資源和社會保障部、商務部、人民銀行、稅務總局、銀監會等各方面意見。在各方面基本達成一緻意見後，2016年12月26日，國家工商總局印發《指導意見》，決定自2017年3月1日起，在全國範圍全面實行企業簡易注銷改革。《指導意見》從明确适用範圍、簡化登記程序、明晰各方責任等3個方面對在全國全面開展未開業企業和無債權債務企業簡易注銷登記改革進行了工作部署，提出了工作要求。

二、企業簡易注銷登記改革的基本原則是什麼？《指導意見》的制度設計體現了哪些基本理念？

答：2016年5月18日，李克強總理在國務院常務會議中強調：“企業優勝劣汰是市場競争正常規律。為促進公平競争、防止劣币驅逐良币，要大幅簡化市場主體注銷程序，支持成長型企業發展，提高市場主體活躍度。”推進企業簡易注銷登記改革，其根本目的就是要在信息公開、保障債權人利益、風險可控的前提下，通過優化注銷流程、減少申請文件，實現市場主體退出的便利化。

推進企業簡易注銷登記改革過程中，國家工商總局始終堅持“便捷高效、公開透明和控制風險”的基本原則。便捷高效原則，就是要按照條件适當、程序簡便的要求，創新服務方式，提高登記效率，方便企業辦理簡易注銷登記，完善企業市場準入和退出機制；公開透明原則，就是要公開辦理企業簡易注銷登記的條件、程序、期限和審查要求，規範簡易注銷登記适用範圍和登記材料，優化登記流程，建立公平透明的市場規則；控制風險原則，就是強化企業的法律主體責任，完善企業簡易注銷制度設計，保障交易安全，保護債權人、交易對象等第三人合法權益，維護公平競争的市場秩序。

在研究制定《指導意見》過程中，國家工商總局秉持“誠信推定、背信嚴懲”的基本理念。《指導意見》規定的全體投資人公告承諾、利害關系人異議環節、工商部門形式審查、對背信企業撤銷注銷登記、追究背信企業投資人民事責任等制度設計均體現了上述理念。對符合一定條件的企業實行更為便捷的退出程序，在減少注銷登記申請材料數量、優化注銷登記流程環節，實現企業市場退出便利化的同時，加強對市場主體的信用監管，強化背信企業及其投資人責任，促進社會誠信體系建設，進一步優化營商環境。

三、企業簡易注銷登記的适用範圍是什麼？

答：《指導意見》充分尊重企業自主權和自治權，明确了企業申請簡易注銷登記應當符合的基本條件。符合條件的企業可以自主選擇适用一般注銷程序或簡易注銷程序。這些條件包括領取營業執照後未開展經營活動、申請注銷登記前未發生債權債務或者已将債權債務清算完結。适用的企業類型包括有限責任公司、非公司企業法人、個人獨資企業、合夥企業，其他企業類型不包括在内。

四、适用企業簡易注銷登記的除外情形如何理解？

答：《指導意見》列明了不适用簡易注銷的8種情形，企業在申請簡易注銷前應當對是否存在這8種情形進行确認，并由全體投資人簽署承諾書，鄭重承諾不存在這8種情形；如果企業承諾不實，則構成違法失信，全體投資人承擔相應的法律後果和責任，并接受相關行政執法部門的約束和聯合懲戒。登記機關對申請企業是否存在除外情形進行形式審查。

需要說明的是，對于曾經被列入企業經營異常名錄或嚴重違法失信企業名單的企業，如在向工商登記機關提出申請時已經被依法移出，登記機關可以依照《指導意見》為其辦理簡易注銷登記。

五、相較于普通注銷登記，簡易注銷登記有哪些便利之處？

答：根據現行法律規定，注銷企業程序複雜、耗時較長，一定程度上影響了市場機制效率。以公司為例，根據《公司法》的有關規定，公司在申請注銷登記前注銷，一般需要經過成立清算組、在報紙上公告、清理債權債務、清理公司财産、編制資産負債表和财産清單，制定清算方案、分配公司财産、制作清算報告等若幹程序，并向登記機關提交申請書、指定代表或者共同委托代理人授權委托書、公司依法作出的決議（決定）、清算報告、清算組備案證明、刊登公告的報紙樣張、營業執照正副本等注銷登記申請文件。

基于“誠信推定”，《指導意見》通過優化登記流程、減少申請文件、信息公開共享等，實現了市場主體退出的便利化。

在提交材料方面，《指導意見》将企業在申請普通注銷登記前須向登記主管機關提交的公司依法作出的決議（決定）、清算組備案證明、清算報告等多份文書材料合并簡化為全體投資人簽署的包含全體投資人決定企業解散注銷、組織并完成了清算工作等内容的全體投資人承諾書。對于未開業或無債權債務的企業，申請簡易注銷登記時隻需要提交法定代表人（投資人或執行事務合夥人）簽字（蓋章）的申請書、指定代表或者共同委托代理人授權委托書、全體投資人承諾書和營業執照正副本即可。

同時，考慮到人民法院強制清算和破産清算兩種情形，《指導意見》明确強制清算終結的企業提交人民法院終結強制清算程序的裁定，破産程序終結的企業提交人民法院終結破産程序的裁定即可，無須提交全體投資人承諾書。

在注銷程序方面，《指導意見》統一了信息公示平台，即國家企業信用信息公示系統。拟申請簡易注銷登記的未開業或無債權債務企業，隻需在國家企業信用信息公示系統上免費進行45天（自然日）的簡易注銷公告，并上傳全體投資人承諾書，無須再在報紙上進行公告。公告期滿後30天（自然日）内可以正式向原登記機關申請簡易注銷登記。

需要說明的是，自發布簡易注銷公告開始至正式提交簡易注銷登記申請前，企業可以主動撤銷簡易注銷公告。屬于人民法院強制清算和破産清算兩種情形的，有關企業無須進行簡易注銷公告。

六、為何将簡易注銷公告期限設定為45天？有關利害關系人如何進行異議留言？

答：關于注銷公告期限問題，根據《公司法》第一百八十五條的規定，清算組應當在報紙上進行至少45天的公告，公告期内有關債權人可以申報債權。為了充分保障有關利害關系人的合法權益，《指導意見》規定企業在國家企業信用信息公示系統上發布簡易注銷公告的期限為45天。

公告期内，有關利害關系人及相關政府部門可以通過國家企業信用信息公示系統“簡易注銷公告”專欄“異議留言”功能提出異議并簡要陳述理由。公告期滿後，“異議留言”功能關閉。公告期滿後、登記機關作出準予簡易注銷登記決定前，或者登記機關作出準予簡易注銷登記決定後，有關利害關系人向工商部門書面提交異議申請的，工商部門可以作為不予簡易注銷登記決定的依據或有關案件查辦的線索。

為推進政府部門間信息共享和業務協同，提高行政效率，《指導意見》規定，企業進行簡易注銷公告的同時，登記機關還要通過國家企業信用信息公示系統将企業拟申請簡易注銷登記的相關信息推送至同級稅務、人力資源和社會保障等部門，涉及外商投資企業的還要推送至同級商務主管部門。

需要說明的是，國家企業信用信息公示系統上的所有異議信息都記于企業簡易注銷公告，社會公衆可以通過公示系統查看到全部異議内容。無論公告期内是否有異議，45天（自然日）公告期不中斷。

七、登記機關收到企業簡易注銷登記申請後将如何處理？

答：根據《指導意見》，登記機關應當對申請材料進行形式審查，并區分不同情況作出處理。對于不符合簡易注銷登記條件的企業，登記機關應當依法作出不予受理決定。對于申請材料不齊全或不符合法定形式的，應當當場或者5個工作日内一次性告知申請人需要補正的全部内容，并作出不予受理決定。對于申請材料齊全、符合法定形式，予以受理但公告期内被提出異議的企業，登記機關應當在3個工作日内依法作出不予簡易注銷登記的決定。對于申請材料齊全、符合法定形式，予以受理且公告期内未被提出異議的企業，登記機關應當在3個工作日内依法作出準予簡易注銷登記的決定。

八、“背信嚴懲”理念在《指導意見》中有哪些具體體現？

答：在實現市場主體退出便利化的同時，為有效維護交易安全和市場主體各方權利，《指導意見》就“明晰各方責任，保護合法權利”作出專門規定，從制度設計上防範有關當事人（企業）惡意利用簡易注銷登記程序，逃避債務，損害債權人利益。

一是企業在簡易注銷登記中隐瞞真實情況、弄虛作假的，登記機關可以依法作出撤銷注銷登記等處理。

二是被撤銷注銷登記、恢複主體資格的企業，将被列入嚴重違法失信企業名單，并在國家企業信用信息公示系統公示。

三是相關利害關系人可以通過民事訴訟主張其相應權利。對惡意利用企業簡易注銷程序逃避債務或侵害他人合法權利的，相關利害關系人可以通過民事訴訟，向投資人主張其相應民事責任，這其中也包括執行《公司法》第二十條“公司股東濫用公司法人獨立地位和股東有限責任，逃避債務，嚴重損害公司債權人利益的，應當對公司債務承擔連帶責任”的規定。

四是投資人違反法律、法規規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

九、已開展企業簡易注銷登記改革試點的地方如何做好銜接工作？

答：按照《指導意見》，自2017年3月1日起，在全國範圍全面實行企業簡易注銷登記改革，各地不再進行試點。已經開展企業簡易注銷登記改革試點的地方，要做好改革舉措實施評估和跟蹤調查工作，在《指導意見》框架下及時調整完善相關制度措施和工作流程，保證與《指導意見》的一緻性。尚未開展試點的地方，要認真按照《指導意見》要求，制定企業簡易注銷登記内部工作制度和工作流程，編制企業簡易注銷登記告知單、辦事指南等材料，确保企業簡易注銷登記改革順利實施。