農村人居環境整治存在的困難與對策

随着經濟社會發展水平不斷提高，舉國上下認識到必須實施鄉村振興戰略，第一步，也是最重要、最迫切的一步，便是要加快農村人居環境整治，既要适應時代發展要求，又要保護傳承鄉村文化，探索農村人居環境整治機制，切實回應農民群衆對良好生活條件的訴求和期盼，不斷改善農村人居環境，讓鄉村聚斂人氣，提高農民群衆的生産生活質量與幸福指數，增進社會和諧。

（普甯市洪陽鎮德安裡古聚落——世界最大最氣勢的潮汕民居古村落）

01黨和國家高度重視農村人居環境整治

2016年以來，中央一号文件連續加大了對農村人居環境整治的力度。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，确定了包括“生态宜居”在内總要求，強調開展農村人居環境整治行動。2018年的中央一号文件再次聚焦鄉村振興戰略，提出實施農村人居環境整治三年行動計劃。十九屆中央全面深化改革領導小組第一次會議，審議通過了《農村人居環境整治三年行動方案》。《農村人居環境整治三年行動方案》緊随一号文件發布，進一步說明了解決這一問題的重要性和緊迫性。

浙江省自2003年實施“千村示範、萬村整治”工程，有力提升了浙江的鄉村面貌、經濟活力和農民生活水平，為我國開展農村人居環境整治、建設美麗中國、實施鄉村振興戰略提供了實踐經驗。近日，總//書//記專門批複了浙江“千村示範、萬村整治”工程，強調要因地制宜，精準施策，結合實施農村人居環境整治三年行動計劃和鄉村振興戰略，始終把全面推進農村人居環境整治放在實施鄉村振興戰略、建設美麗鄉村的突出位置，建設好生态宜居的美麗鄉村，讓廣大農民在鄉村振興中有更多獲得感、幸福感。

（普甯市廣太鎮富兒村濕地公園，原為一衛生死角）

02農村人居環境整治存在的困難

雖然改善農村人居環境的呼聲時來已久，但各地取得成效不盡人意，有些地區甚至尚未真正推動，與全面建成小康社會的要求和農民群衆的期盼還有較大差距，仍然是經濟社會發展的突出短闆。農村生活污水處理又是農村人居環境整治的薄弱環節，據住房和城鄉建設部的城鄉建設統計公報，到2016年末，我國行政村生活污水處理率僅為20%；盡管現在還沒有到2017年末的準确數據，估計行政村生活污水處理率不會超過30%。這與《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》提出的2020年農村生活污水處理率≥60%目标尚有較大差距。

當前，農村人居環境整治主要遇到4方面困難。

一是普遍存在的搭便車、鄰避和破窗心理，甚至成為一種社會心理，但各地程度不一。環境改善具有正外部性，不論是否出力，人人都能夠享受環境改善的溢出收益，導緻人們存在“搭便車”的心理，隻想獲取環境收益卻不願為環境改善而付出努力。環境治理設施建設存在鄰避效應。農村污水垃圾處理是農村人居環境整治的重要内容，但污水垃圾處理設施是典型的鄰避設施，誰都不願意此類設施建在自家附近。此外，一些農民習慣了污穢的環境，見怪不怪，甚至更不珍惜環境，破罐子破摔，養成了“破窗”心理。

二是地理曆史造成各地經濟社會發展不平衡，各地各村情況千差萬别。我國自然村多達200多萬個，數量龐大且分散，地區差異大，各地人口、氣候、地貌、習俗、傳統、文化、心理、經濟狀況等千差萬别。

（普甯市池尾街上壇村濕地公園，原為長滿水浮蓮的垃圾水塘）

三是村落空心化、老弱化和村集體經濟弱化。許多農村人口外出打工，村中留住人口不到戶籍人口的50%，一些經濟欠發達村落的留守人口比例甚至低到20%左右，空心化現象嚴重，且留守人員多為老弱病殘者，在改善人居環境方面心有餘而力不足。此外，一些村集體經濟日漸萎縮，有的村甚至完全沒有集體收入，嚴重制約了公共基礎設施建設和環境治理。

四是一些公共政策設計不接地氣，讓農村地區望而卻步。農村污水垃圾治理是農村人居環境整治的重要且緊迫内容，但在政策設計時沒有遵循因地制宜原則，基本上把城市政策移植到農村，使問題複雜化，不易被農民甚至當地政府接受，如農村垃圾治理提倡“村收鎮運縣處理”，尤其提倡規模化集中焚燒處理，放大了垃圾處理設施建設運行的鄰避效應，增大了建設運維成本和社會成本，導緻設施建設嚴重滞後，一些地區中心城區的垃圾處理能力嚴重不足，無力顧及農村垃圾處理事宜；又如農村污水處理提倡打包PPP，增大了管網建設費用，甚至管網建設費用大大高于污水處理設施建設費用，一些地區農村污水處理及配套管網建設成本飙升到人均1200多元以上，超出了農村的承擔能力。凡此種種公共政策設計，不僅增大了處理設施的建設運維成本，還讓人覺得污染物處理設施大可建在别的地方，在一定程度上使農村人居環境整治進程滞後。

上述4個方面既是農村人居環境整治滞後的原因，也是推動農村人居環境整治需要因地制宜、精準施策的原因。要改變農村人居環境整治滞後現象，推動農村人居環境改善，需因村施策，對症下藥，采取切實舉措。

（普甯市燎原街大員村濕地公園建設，

上圖建設前臭水溝，下圖建設後生态溝）

03加速推動農村人居環境整治的對策

首先，要發揮政府部門的主導作用。地方政府部門要提高認識，堅決打好農村環境整治攻堅戰，不斷提高農村人居環境建設水平，切實回應農民群衆對美好生活的訴求和期盼，避免等靠要、“搭便車”心理和按兵不動等情況的産生。要采取切實舉措，鼓勵鄉村自治、因地制宜、因村施策、分類治理和逐步改善，不搞一個标準一刀切，堅決去“城市化”，既要盡力而為，又要量力而行，防止治理設施“中看不中用”，避免出現“千村一面”的現象。政府部門要出台“以獎代補”的政策，減輕村集體經濟負擔，支持農村人居環境整治行動。

其次，要以綜合治理破解鄰避效應。以淨化+綠化、美化、文化的人居環境綜合治理替代單一的污染物治理，融污染物治理與休閑景觀建設、社區建設于一體。例如，廣東省普甯市綜合考慮農村生活污水處理與水塘整治、村道建設、舊廁改造、綠化、村容村貌改善，小賣部、文化娛樂設施建設及景觀建設等，把生活污水處理設施建設成多位一體的人工濕地公園和社區活動中心，融合了淨化、綠化、美化和文化功能，取得了較好的整體效果，增加了環境治理的正收益，成功破解了環境治理設施的鄰避效應。

第三，要群策群力解決治理資金難題。要加強宣傳，樹立農村人居環境整治理念，強化村民之間的良性互動，有錢出錢，有力出力，形成共同治理環境、珍惜環境的良好氛圍。要發揮鄉賢的作用，鼓勵鄉賢出謀獻策，參與到農村人居環境整治過程中來。鄉鎮村一級還可出台措施，激勵社會組織參與農村人居環境整治。政府部門除出台強制措施和獎勵措施外，還要派專業人員指導農村人居環境整治工作的開展，解決鄉鎮村缺乏整治人才的實際困難，要防止盲目治理和治理設施不适用等情況出現。

第四，最重要的是務必做到複雜問題簡單化、深奧理論淺顯化，用農民熟悉能懂的語言表達，如用農民熟悉的化糞池代替農民聽不懂的沉澱/厭氧消化池，而且，在規劃設計階段就必須采用與農民和農村地區的建設管理水平相當的方案，樹立農民自建自管會建會管的信心。切勿把簡單問題複雜化，講一大堆農民聽不懂的概念術語和标準數值，把農民搞得雲裡霧裡一般，讓農民失去聽的興趣，選擇靠邊站，甚至失去對政策技術及其執行者的信任；這正是導緻農村生活污水處理難推動的主要原因，有關農村生活污水處理的文件中充斥着打包PPP和一堆城鎮生活污水處理工藝技術術語，讓農民和基層幹部不知所雲和不明所以。

總之，農村人居環境整治要以村自治為主，同時又需要村、社會和政府良性互動、共同治理，提高各級政府、村委、村民等主體的主動性、積極性和協調性，采用農村方式，包括适合農村的基本原則、工作路徑、融資建設與技術模式等，因地制宜，因村施策，既盡力而為又量力而行，不搞一刀切，一步一個腳印地出實效，久久為功，讓鄉村淨化、綠化、美化和文化起來，達至美麗鄉村建設目标。

（普甯市大壩鎮糧田村濕地公園建設，

上圖建設前垃圾水塘，下圖建設後人工濕地）

04普甯推動農村人居環境整治的實踐經驗

2017年以來，普甯市以妥善處理農村生活污水為基本任務，因村施策，建設示範項目，推動農村污水處理及人居環境綜合整治，取得了群衆滿意的效果，走出了一條“政府支持，鄉村自治，因村施策，綜合治理”的普甯道路。目前已完成10餘個農村污水處理及人居環境整治項目，多個項目在建設或籌建中。

政府支持。整合農辦、污水辦、住建、城管等政府職能部門力量，強化人居環境綜合治理聲勢。出台以獎代補政策予以财力支持，更是動用各方力量予以智力支持，盡可能減輕村委和農民的負擔。

鄉村自治。政府應改變以往那種從上至下、政府包攬建設的支持方式，調動村委的主動性和掌控性，放手村委根據實際情況因地制宜，自建自管。

為此，一要建立績效獎勵制度，以獎代撥，以獎代補，以獎代建，給予驗收達标的設施建設從優獎勵，省掉立項報批及招投标等環節，減少建設投資、縮短建設工期，強化村自治。

二要發揮政府部門的主導作用，避免等靠要、“搭便車”心理和按兵不動等情況的産生。

因村施策。采取切實舉措，鼓勵因地制宜、因村施策、分類治理和逐步改善，不搞一個标準一刀切，堅決去“城市化”，既要盡力而為，又要量力而行，防止治理設施“中看不中用”，避免出現“千村一面”的現象。

普甯市在調查掌握人口密度、人口總數（戶籍、常住人口）、人均污水排放量、污水水質、環境水質要求、經濟社會發展水平（個人承擔能力）等因素的基礎上，權衡污水處理設施及其配套管網的建設、運行、維護費用和農民的經濟、心理承擔能力，提出了适合普甯農村生活污水處理及人居環境治理的工作路徑、技術路線、建設運營模式和政府支持方式。

需要指出的是不搞一個标準不等于不要标準。推動村自建自管和因村施策，繞不過的門檻就是驗收标準。就農村生活污水處理而言，一個棘手問題恰恰是目前沒有國家層面的排放标準或指導意見，及沒有國家層面的農村污水處理設施的設計、施工、評價、驗收技術規範。這是一個大問題。

綜合治理。以農村生活污水處理為基本任務，綜合考慮水塘整治、村道建設、舊廁改造、文化娛樂設施建設、景觀建設等，建設淨化+綠化、美化、文化的人工濕地公園和社區活動中心，增加環境治理的正收益，破解環境治理設施的鄰避效應。

特别注意以下幾點：

分類處理。技術路線和工藝技術不搞一刀切。普甯人口分布和人均污水排放量極不平均，中心城區、平原農村地區和山區農村地區人口密度分别為8695人/平方公裡、3015人/平方公裡和386人/平方公裡，其人均污水排放量分别為0.15立方米/人以上、0.1立方米/人左右和0.08立方米/人以下，再考慮到城鄉經濟收入差距較大，村集體經濟薄弱等因素，普甯市把農村地區分成中心城區農村、中心城區周邊已經城鎮化的農村和中心鎮區、純農農村和敏感農村4類，原則上分别采用城市污水處理廠集中處理、管網收集連片處理、分散式處理和一體化污水處理裝置處理（個别自然村例外）。

建設運營模式及财政支持方式不搞一刀切。中心城區的污水處理廠采用PPP模式建設運營，中心城區周邊已經城鎮化的農村、中心鎮區和敏感農村的污水處理采用打包PPP模式建設運營，純農農村的分散式處理設施由村委建設運營；财政支持方式亦根據建設運營模式做相應調整。

建設内容不搞一刀切。普甯市列出的人居環境整治内容清單包括污水垃圾處理、村道建設、民居穿衣戴帽、人畜分離、鄉村文化建設等10餘項，作為突破口，目前把農村污水處理設施建設當成一項基本任務和突破口，必須達标建設外，其餘人居環境整治内容則根據村經濟水平、村容村貌現狀、地理條件、鄉風民俗、農民願望等實際情況由各村取舍，保障了既出人居環境整治的整體效果，又體現出群衆當家做主的權力，提升了群衆的滿意度、獲得感和幸福感。

（普甯市赤崗鎮西林村西隐濕地公園建設，

上圖建設前垃圾水塘和荒地，下圖出具雛形的西林西隐綠苑）

附：熊孟清.普甯市農村人居環境整治的實踐經驗