國有投融資平台公司轉型發展突圍六大方向

投融資平台的整合、孵化、引導作用，将會為增加國有資本經營預算收入及解決就業帶來顯著的經濟效益和社會效益。

我國經濟進入新常态以來，經濟增速穩中趨緩，以“防風險”為基礎的“促改革”持續推進，地方投融資平台所面臨的經濟環境、融資環境、政策環境均在發生深刻變革。無論從地方投融資平台自身發展，還是國家宏觀經濟調控思路出發，地方投融資平台轉型發展的迫切性不斷加劇。

地方投融資平台轉型發展道阻且長，其轉型的過程更是我國财稅體制改革、地方投融資機制改革以及國有企業改革逐步深化和完善的過程，難以一蹴而就，需統籌協調循序漸進。

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地方政府投融資平台轉型原則

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堅持統籌協調

在經濟新常态與政策約束下，需将地方投融資平台轉型放在轉變我國“債務—投資”經濟增長模式的大背景下思考，将地方投融資平台轉型與政府職能轉變、國有企業改革、構建新型政商關系、化解地方債務風險等方面統籌考慮，避免“就轉型而談轉型”。同時，地方投融資平台的成功轉型有賴于地方政府從政策設計、資源統籌、人員安排等多方面予以配合支持，為平台企業存量債務風險有序緩釋、在建項目平穩過渡創造良好的外部環境。但地方政府支持地方投融資平台轉型的同時，更需厘清政府行為邊界，避免在此過程中強化對平台企業的行政幹預，背離平台轉型初衷。

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堅持分類轉型

地方政府融資平台公司具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業法人資格的經濟實體，包括各類綜合性投資公司以及行業性投資公司等。

根據《關于地方政府融資平台貸款監管有關問題的說明》（銀監辦發[2011]191号）文件，對于地方政府融資平台的風險定性是指按照借款人（包括退出類平台企業及在管融資平台企業）自有現金流覆蓋全部應還債務本息的比例，對地方政府融資平台劃分為“全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋、無覆蓋”的四個風險類别：

1.全覆蓋，是指借款人自有現金流占其全部應還債務本息的比例達100%（含）以上；

2.基本覆蓋，是指借款人自有現金流占其全部應還債務本息的比例達70%（含）至100%之間；

3.半覆蓋，是指借款人自有現金流占其全部應還債務本息的30%（含）至70%之間；

4.無覆蓋，是指借款人自有現金流占其全部應還債務本息的30%以下。地方投融資平台設立最初定位是為地方政府進行融資。

經過多年發展，不同地方投融資平台企業由于能力資源及所處行業不同，業務範圍、資産結構、市場化水平、風險特點等方面均已呈現較大差異，使其未來轉型方向、轉型定位均不相同。對于不同行業、不同風險類别的平台企業，需制定不同的轉型方案，并突出不同的階段性重點，在剝離政府融資職能後，也需根據其資源禀賦給予差異化的發展定位，避免盲目照搬轉型經驗。

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堅持因地制宜

地方投融資平台轉型實則是地方政府投融資機制的變革，“如何轉、轉向哪、轉多久”均與當地基礎設施發展階段、投融資結構等密切相關，難以一概而論，需因地制宜。對于地方基礎設施發展水平較高、基建類項目大多進入運營盈利階段、且社會資本較為活躍、政府财政實力較強的區域，地方投融資平台轉型的外部條件較好，轉型路徑較為多元。

對于地方基礎設施欠賬較多，民間投資等社會資本發展不足，地方政府财政水平也較弱的區域，地方投融資平台轉型的阻力較大，盲目的一刀切式轉型不僅無助于緩釋風險，反而易激化乃至衍生更多風險。在推動地方投融資平台轉型過程中，需結合所在區域的整體情況采取差别化轉型路徑，循序漸進妥善推進。

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地方政府投融資平台轉型方向

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結合平台定位，加大資産整合重組

明晰融資平台下屬各類資産屬性

地方投融資平台業務以承擔地方基礎設施建設為主，依據業務公益型強弱，盈利能力有所不同。明确各類資産屬性，是提升平台企業資産管理效率、實現資産有效整合重組的重要基礎。借鑒《關于深化國有企業改革的指導意見》對國有企業的分類思路，融資平台資産可根據業務内涵分為三類：

1.公益類，即主要承擔純公益型政府投資項目，如路橋、扶貧等；

2.運營類，即業務有一定收入但尚無法覆蓋成本，或涉及關系民生的重要領域，如水務、學校等；

3.商業類，即處于充分市場競争領域且能自負盈虧的項目，如房地産、旅遊等。

針對上述三類，可分類進行考核與轉型。對于公益類業務，以保障民生、服務社會為目标，重點考核其成本控制、産品服務質量、運營效率和保障能力，把在企業考核中引入社會化評價，促使公益型平台轉變經營理念、提高服務意識；對于運營類業務，重點考核其項目管理的規範化水平，确保建設及運營的質量與安全；對于商業類業務，通過拆分獨立并引入在相關領域具有專業優勢的合作夥伴，通過股權合作引進專業技術人才與管理人才，彌補平台企業的專業能力短闆，提高市場競争力。

【案例1】

以上海城投（集團）為例，上海城投對資産進行詳細分類，并依據盈利性對不同業務領域進行二次細分，如将環境業務中的環衛集運、保潔等業務劃分為公益屬性，由總公司直接進行管理；環境業務中的垃圾焚燒業務為商業類業務，将其剝離至下屬控股公司，進行市場化運營。通過對下屬資産細分及重新整合，上海城投轉型為業務多元化的企業集團，并通過商業類資産彌補公益類資産，實現企業的可持續化經營。

加強資産整合力度，優化資源布局結構

在投融資平台資産整合過程中，可根據實際情況開展跨行政級别、跨區域的整合，通過規模經營降本增效。尤其對于城鎮化水平較低、城區規模較小、人員分布不均的落後地區，盡管開發建設内容較大但規模經濟效益較低，盈利空間有限。針對此情況，通過跨區域融資平台的資産整合重組，可提高規模經營優勢。在當前監管政策約束加大、缺乏政府顯性信用支持的過渡階段，地方投融資平台可通過整合重組做大做強，對于短期内提升平台整體實力、降低融資成本、妥善化解存量債務具有積極意義，可為下一步投融資平台企業培育市場化能力、延伸産業鍊條、實現多元化經營奠定基礎。根據不同企業的發展階段不一，逐步實現從“土地運作模式”向“産業經營與資本經營兩翼齊飛模式”轉變。

政府注入資産，推動國有資源整合

政府将部分優質資産注入到地方投融資平台，這些資産既包括水務等能産生現金流的準公益性資産，也包括能産生經營收入的經營性資産。同時，在政府的支持下，加快以項目為導向的建設經營性平台向投資控股型的集團化企業轉變，從而推動企業轉型。

【案例2】

亳州建設投資集團有限公司（以下簡稱亳州建投）成立于2002年9月，是亳州市政府直屬的國有獨資公司，也是當地最大的政府融資平台，其主要職能是負責城市建設資金的籌集和投入，同時承擔土地開發、經營和國有資産經營、保值增值任務。經營産業涉及土地整理、保障房建設、房地産開發、公用事業經營和類金融業務。2014年6月底，在亳州市委市政府的主導下，亳州建投通過對市國資委管理的文化旅遊公司、地産公司、交投公司、公交公司、保安公司進行整合，組建了建安投資控股集團有限公司（簡稱建安集團），整合之後，建安集團是亳州市最大的國有企業，成為亳州市除古井集團外整合所有亳州市屬國有企的平台。擁有全資子公司11家、控股子公司12家、參股子公司9家、三級子公司36家的國有投資控股集團公司。

02

發展經營性業務，推動業務多元化

地方投融資平台轉型在充分利用企業在進行土地開發和基礎設施建設過程中所累積的技術經驗和對相關公用事業類資産進行授權的基礎上，提供相關公用事業、旅遊、會展、物流、廣告等服務，獲取較穩定的現金流。更進一步，平台公司結合城市發展所需，積極拓展城市市政管理服務、城市配套管理服務等方面的業務，打造成為具有品牌的城市運營商。

【案例3】

上海張江（集團）有限公司實際控制人為上海浦東新區國資委，注冊資本金31.13億元，前身為上海市張江高科技園區開發公司，與張江高科技園區于1992年7月同日挂牌成立，是浦東區重點投融資平台公司，代政府履行張江高科技園區的土地開發、基礎設施建設等職責，并根據政府授權進行工業、辦公和科研物業的房地産開發和後續綜合經營活動。

張江高科技園區為國家級高技術重點開發區，園區的規劃總面積為25平方公裡，是衆多大型科技企業和中小型創新企業聚集區。截止2016年末，園區全年實現經營總收入3125億元，稅收收入169.79億元。張江集團在擔負的職能上與其他地方投融資平台一緻，但是在其發展過程中，堅持獨立自主按照市場規則運營開發區，沒有像其他地方引進入園企業一樣，給予土地、廠房等補貼優惠政策，而是對土地進行滾動開發，所獲得的收益完全歸于公司自身。并且張江集團不滿足于土地的整理和房地産開發業務，努力開展多元化經營，依托園區運營，積極投資于物業管理、人力資源中介、廣告傳媒、酒店經營、金融服務（小額貸款、擔保、外币兌換）等領域，并按照行業設立子公司，對部分公司進行混合所有制改造，逐漸變身為投資控股集團。目前，張江集團有二級子公司28家，合并報表公司達到112家。同時，張江集團還充分利用了園區管理的便利條件，參與了對園區高新技術企業的股權投資，是十多家上市公司的重要股東，在支持園區企業發展的同時，在資本市場實現溢價收益，2014-2016年張江集團對外投資收益分别為8億元、17.5億元和13億元。

通過以上多種舉措，給張江集團帶來大量經營性收入，截止2016年末，公司資産規模達到652.37億元，實現收入65.94億元，營業利潤8.1億元，淨利潤8.6億元，在承擔園區每年巨額基礎設施建設、維護資金的同時，公司實現了經營性收入規模的擴大，國有資産的保值增值。

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完善公司治理，提升市場化競争能力

健全公司法人治理結構，完善現代化企業制度

地方投融資平台過去多為地方政府下屬行政機構，缺乏與市場化經營相匹配的體制機制，甚至較多平台企業與政府職能部門“一套班子、兩塊牌子”。政企分開是融資平台轉型的重要基礎，推動平台企業由行政管理向企業管理轉變，提高其市場化經營意識，加大公司制改革力度，持續完善決策機制、用人機制、監督機制，一方面提升企業治理水平，為提升市場競争能力提供機制機制保障，另一方面也有效防範融資平台轉型過程中國有資産流失等潛在問題。

剝離政府投融資職能，成為産業經營主體

随着城市基礎設施和城市功能的日益完善，地方投融資平台發展的空間日益有限，對于具有專業資質、市場競争力較強、規模較大、管理規範的平台公司，可剝離其政府投融資功能，在妥善處置存量債務的基礎上，轉型為一般國有企業，成為産業經營主體。

【案例4】

重慶市交通旅遊投資集團有限公司，前身為重慶高等級公路建設投資有限公司，由于重慶7000多公裡的二級公路不再收費，2006年9月公司合并了長江三峽、烏江畫廊、山水都市等重慶市國有旅遊資源，轉型為專注旅遊産業投資開發的市屬投融資集團。

2006年，原重慶煤炭集團、重慶市建設投資公司和重慶燃氣集團整合組建成重慶市能源投資集團，借所電力市場化改革的機會，轉型為經營性國企，專注燃氣、煤電鋁等領域的經營、投資。

結合平台功能定位，優化企業資本結構

根據投融資平台企業經營業務屬性，可适度調整地方投融資平台的國有股權比例，并推進債轉股，允許部分國有資本轉化為優先股，推進股權結構多元化。同時，伴随投融資平台企業轉型發展，需根據企業所處階段對其負債資本與權益資本比例進行動态調整，通過優化資本結構，降低融資成本，激發企業經營活力，實現可持續發展。

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運用多元化市場工具

創新投融資模式

借助PPP重構與政府合作模式

在基礎設施建設和公共服務領域大力推廣PPP，是當前我國公共産品提供的重要模式，有利于減輕财政負擔、提高公共物品的供給效率，尤其在87号禁止政府購買服務方式融資後，PPP成為地方投融資平台的重要轉型方向。對于已剝離政府信用、建立現代企業制度的投融資平台企業，可作為社會資本方、或與其他社會資本方合作積極參與PPP項目建設運營，與地方政府形成新的良性循環合作模式。地方投融資平台在長期依附于政府的經營模式下，往往形成重投資輕經營、重建設輕管理、重規模輕現金流的問題，與其他社會資本方合作參與PPP項目，是融資平台培育運營管理團隊，沉澱專業運營能力的重要方式。

【案例5】

彙豐投資是萍鄉市經濟開發區唯一的城投平台，主要負責經開區内的土地一級開發和基建工程代建。由于被列入銀監會監管名單，彙豐投資的銀行貸款、公司債發行均受到限制。為了突破融資限制，公司2013年開始啟動金融參股布局，以8億元參股江西銀行，成為其第四大股東，同時與江西銀行合作成立江西融資租賃股份有限公司，後者為彙豐投資帶來了穩定的投資收益，并是其保持充分流動性的重要補充。另外，公司以5000萬元參股中證機構間報價系統股份有限公司，獲得0.66%的股份，通過後者為各類私募産品提供報價、發行、轉讓、登記、結算服務等功能，與公司以及經開區企業對接資本市場搭建更加順暢的平台。

彙豐投資還在獲取政策性貸款和吸引社會資本上積極作為，以擺脫資金瓶頸。2013年，彙豐投資啟動萍鄉市海綿城市建設，萍實公園、市民廣場等項目的成功建設，助力萍鄉市成為全國海綿城市示範城市，并獲得海綿城市專項資金。2016-2017年，公司計劃擴大海綿項目投資規模至40億元，結合政策性專項資金并引入社會資本，以PPP模式發揮杠杆效應，成為萍鄉市海綿城市主要項目投資主體。另外，彙豐投資與江西立晟達新能源有限責任公司共同出資成立江西彙達電業發展有限公司，從2014年開始布局萍鄉市乃至江西省範圍内的屋頂分布式發電項目，3年計劃投資規模220MWp，2014年底萍鄉市創業孵化園2 MWp發電示範項目已經投産發電。屋頂分布式光伏項目是國家重點支持産業項目，項目投資受到國開行專項貸款支持，能夠享受優惠資金成本。

盤活存量資産，創新融資渠道

地方投融資平台長期承擔地方基礎設施建設運營職能，對于進入運營期且有穩定現金流的資産，如高速公路、公交公司、污水處理等項目均可通過發行資産支持證券或資産支持票據的形式盤活存量，補充融資缺口，形成資産—資金的良性循環。同時，地方投融資平台可積極探索境外債券、保險資金債權投資計劃等創新工具拓寬融資渠道。以境外債券為例，2016年城投美元債發行規模達到112.8億美元，較2015年增長将近一倍。境外債券由于其便利性及成本較低，可作為優質平台企業拓寬融資渠道的重要選擇。但伴随美國與歐洲啟動加息進程，未來海外融資成本将有所擡升。

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牽頭地方産業規劃、培育、引導

地方投融資平台公司作為對當地規劃、資源禀賦、産業最熟悉的國有企業，可以充分利用其屬地化優勢，協助政府做好本地區未來産業發展規劃，并牽頭進行産業培育和引導，學習從規劃、設計、投資、融資、建設、運營、産業引導等方面的經營經驗，在市級層面發展模式成熟後，還可以向區縣級平台公司進行股權投資，實現同類型項目與産業引導等成熟模式的複制，拓寬業務範圍帶動整個城市及區縣的産業轉型和升級、轉變經濟發展方式、推動地方經濟的可持續發展。

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轉型涉足金融闆塊

在轉型做金融方面，一些綜合實力比較強的融資平台公司可以涉足金融業務，甚至組建金控集團，通過參股或打造綜合性金控平台，整合各種金融資源，有一些融資平台公司旗下有牌照，例如城鄉擔保、小額貸款、融資租賃、資産管理、互聯網金融、私募基金等牌照，同時一些融資平台機構還參股當地的銀行，這些金融業務都可以給融資平台帶來新的利潤點。

綜上所述，伴随着國家投融資體制改革的推進，将融資平台打造成資源整合平台、資金集結平台、資産盤活平台、資本運作平台，即集“資源、資金、資産、資本”為一體的綜合平台，真正發揮投融資平台的整合、孵化、引導作用，将會為增加國有資本經營預算收入及解決就業帶來顯著的經濟效益和社會效益。