專家觀點|我國耕地“非農化”“非糧化”監管政策與機制研究——甯夏經驗與啟示

“十四五”期間，如何在保障經濟發展的前提下，引導農業資源優先保障糧食生産，穩定糧食面積和産量，确保谷物基本自給和口糧絕對安全？是亟需研究的重要課題。為此，我們考察了素有“天下黃河富甯夏”之稱的甯夏回族自治區。

一 、經驗、問題及原因

最近兩年，甯夏在制止耕地“非農化”、防止糧田“非糧化”方面，創造了許多成功經驗，也取得了良好效果。可以概括為“五個機制”：即耕地“非糧化”有序騰退機制；耕地保護“地長制”監管機制；占補平衡耕地後期管護産業化機制；解決種糧效益低下的一二三産業融合機制；耕地保護高科技信息化的監測監管平台快速反應機制。

同時，在耕地“非農化”“非糧化”方面也存在一些問題。從耕地“非農化”情況看，一是違規占用耕地挖湖造景和建設綠化景觀。二是違規占用耕地從事非農建設。三是部分重大建設項目占用耕地。四是部分耕地占補平衡項目存在占優補劣和補充耕地數量不實。從耕地“非糧化”情況看，一是永久基本農田“非糧化”問題。甯夏永久基本農田種植糧食面積900.03萬畝，“非糧化”面積為500.27萬畝，占自治區永久基本農田面積的36%。二是永久基本農田“非糧化”形式具有地域特點。甯夏發展林果業122.58萬畝、未耕種和休耕147.08萬畝、天然牧草地和人工牧草地74.08萬畝，分别占本區永久基本農田“非糧化”面積的24.5%、29.4%、14.81%。三是流轉的永久基本農田存在“非糧化”問題。永久基本農田流轉到工商資本企業，有的種植蔬菜瓜果，有的發展林果業，有的種植中藥材，未完全種植糧食作物。

剖析其原因：一是法律法規和政策規定棉、油等“非糧化”耕地和部分非耕地可以劃入永久基本農田。二是種糧比較收益低，經營主體不願種糧。三是耕地轉為其他地類的需求依然旺盛。枸杞和葡萄是自治區确定的九大産業之一，“十四五”期間，枸杞計劃由35萬畝增加到70萬畝，葡萄由50萬畝增加到100萬畝，種植用地面臨占用耕地風險。四是對耕地種糧的補貼不盡科學合理。地方政府對種植“非糧”作物補貼力度遠大于種糧補貼。五是相關法律法規對永久基本農田“非糧化”管控措施不完善，多原則性要求，少懲罰措施，缺乏可操作性。六是部分地方政府和相關部門監管不到位。重視程度不夠，職責邊界不清，執法監察薄弱。

二、啟示

由南至北，從六盤山到賀蘭山；我們一路考察、一路讨論、一路思考，形成我國耕地“非農化”“非糧化”監管政策與機制的建議如下：

第一，尊重地理格局，設置防禦底線，合理利用不同資源禀賦的耕地資源。耕地的保護，與地理、水資源利用條件和産業發展、曆史傳承等密切相關。建議耕地保護監管：一是應根據我國地理格局的差異性，考慮不同區域耕地保護的任務目标和監測監管重點。如随北半球降雨臨界點全線向北飄移，可以把黃河流域、北方防沙帶作為我國未來的耕地補充潛力區提前進行規劃；允許東北森林帶内已開墾耕地作為永久基本農田予以保護；對25度以上陡坡耕地、石漠化耕地、零星破碎耕地等不利于穩定利用的耕地，不再納入南方丘陵山地帶相關省（區）的耕地保有量目标。二是應秉承“實事求是，尊重曆史、照顧現實、分類指導”的原則，分類施策。對确屬于可以長期穩定利用、糧食産能高的耕地，納入永久基本農田、劃入糧食生産功能區實施嚴格保護。三是對耕地質量差、難以穩定利用的耕地，允許實施生态退耕，或在産業用地政策規定内，發展糧食作物之外的其他特色農産品和養殖産業。四是探索符合耕地質量的園地轉換為耕地的有效實現途徑。允許将發展乳業、牛羊肉所需的青飼料種植和具有當地特色的名、優、特、新農産品基地（如葡萄、枸杞園地）納入永久基本農田的管理範疇。五是把“确保不破壞耕作層、不破壞根植水系、有助于土壤改良、有助于耕地質量等級提高”，作為糧田“非糧化”的防禦底線和耕地用途轉換的管制條件。

第二，以省域為單元，推行黨政同責和全域田長制，壓實耕地保護的屬地責任。一是在省（區、市）單元内全面推行“田長制”，按照“屬地管理、分級負責、無縫對接、全面覆蓋、責任到人”的原則，推動建立省（區、市）、市（區）、縣、鄉鎮、村多級聯動全覆蓋的耕地保護網格化監管體系。二是設立省（區、市）總田長和市（區）、縣、鄉鎮、村四級田長，總田長由省（區、市）黨委、政府主要領導共同擔任，對全省各級“田長制”工作負總責，其餘各級田長負責監督落實責任區域的“田長制”工作。三是強調“黨政同責”，層層壓實各級黨委、政府耕地保護屬地監管責任，實行接任、離任交清單制度，把耕地保護作為領導幹部自然資源資産離任審計的重要内容，作為考核硬指标推動責任落實。四是盡快制定和實施《地方各級黨委、政府耕地保護黨政同責考核辦法》，建立考核結果與幹部使用、保護任務、支持政策和資金相聯系的措施。

第三，厘清職責邊界，完善法律責任，構建堅決制止耕地“非農化”和防止糧田“非糧化”的部門協同監管體系。一是按照職能邊界，全面厘清監管職責，推進監管事項梳理，着力構建權責清晰、齊抓共管、運轉高效的協同監管體系，增強各行各業堅決制止耕地“非農化”和防止糧田“非糧化”的自覺意識。二是加快《耕地保護法》的調研論證和起草工作，進一步明确部門之間“非糧化”的監管職責。譬如，自然資源部門側重耕地數量管控和“非農化”、“非糧化”監測監管；農業農村部門側重耕地質量建設、播種面積管控、農業産業項目選址及立項批複、農業結構調整過程中糧田“非糧化”行為執法監察；林草部門側重林果産業發展管控、退耕還林還草項目選址及立項批複、以及在編制林草規劃時提前避讓永久基本農田；發改部門在各産業發展及項目選址和立項審批時，側重耕地保護和節約集約用地政策落實審查，嚴把項目審批關口；交通部門在各類交通項目選址、建設時，統籌考慮綠化林帶建設等輔助功能，提前規劃避讓永久基本農田。三是在法律、法規（國務院發文）、規章和規範性文件中明确耕地“非農化”和糧田“非糧化”違法主體的法律責任和處罰措施。

第四，優化調整，有序騰退，構建切實保障我國糧食等重要農産品安全的耕地保護新機制。一是根據各地長期穩定的耕地分布情況，通過永久基本農田補劃工作，逐步将城鎮周邊零星、碎片化耕地調出，而将長期穩定的耕地調入永久基本農田範圍。二是以《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生産的意見》下發之日為時點，問責繼續占用糧田實施“非糧化”行為的主體和監督不利的部門。三是對于該時點之前發生的“非糧化”行為，結合拟騰退産業的生态效益、經濟效益和社會效益等因素，合理統籌安排騰退工作計劃，逐步恢複耕地耕種條件。四是合理處理耕地、建設用地、生态用地之間在空間上客觀存在相互重疊的矛盾關系，通過富有彈性的行政、經濟手段，結合市場變動情況，有序引導産業結構調整，實現各地類之間用途管制和依法依規合理轉換。

第五，完善用途管制制度，創新占補平衡方式，研究制定堅決制止耕地“非農化”和防止糧田“非糧化”的管控新規則。一是全面加強耕地用途管制，建立耕地轉換管制規則。由國土空間用途管制逐步細化到農用地、耕地用途管制，厘清永久基本農田的内涵，明晰永久基本農田、耕地和糧田不同的管制目标和管理程序。二是明确耕地和永久基本農田向其他農用地轉換的管制規則。如糧田向非糧田，耕地向園地、林地、牧草地和其他農用地轉換的原則與條件。三是建立耕地面積增加和減少的總量平衡制度。耕地進出項目，包括建設用地、生态退耕、農業結構調整、自然災毀等減少項目，土地整治、增減挂鈎、工礦廢棄地複墾、農業結構調整等增加項目。四是創新占補平衡方式，鼓勵“先補後占”，探索建立生态占用耕地的占補平衡制度的可行性。

第六，實行精準補貼，鼓勵産業融合，切實解決種糧比較效益低的曆史性難題。種糧比較效益低是造成耕地“非農化”“非糧化”現象的重要原因之一，解決糧食效益低下問題是未來耕地保護的重要發展方向。建議：一是将農業支持保護補貼向糧食等重要農産品、主産區傾斜，按實際糧食播種面積或産量對生産者進行補貼，提高補貼的精準性、指向性，使補貼真正流向種糧農戶、大戶和合作社。二是發展高效農業，鼓勵一二三産融合。如支持設施農業、觀光農業、采摘和品嘗農業發展用地，推廣通過集體土地股份制促進農民增收緻富的“稻漁空間”經驗。三是促進農業轉型升級，加快推進糧食産業高質量發展。延伸産業鍊條，提升價值鍊，帶動種糧農民增收。四是發展“糧食銀行”，堅持糧食最低保護價制度，防範種糧人的自然和經營風險。

第七，從虛拟量管理轉向實物量管理，建立省級耕地保護智能化監管平台，實施可視化監測監管。甯夏回族自治區自然資源廳探索運用信息化技術手段，構建全區耕地保護監測監管系統，改變了過去傳統單一的耕地保護監管模式，從虛拟量管理向實物量管理轉變。建議在全國複制“甯夏經驗”：一是，構建覆蓋全省（市、區）的耕地保護智能化監管平台。整合多源衛星資源，采用圖像解譯技術，分季度獲取遙感影像數據，實現全區耕地變化圖斑的準确判讀定位；整合土地利用現狀、永久基本農田、耕地占補平衡等基礎數據，形成耕地保護綜合應用數據庫。二是，配套開發實地核查舉證系統，違法查處更加高效快捷。将監測出來的疑似變化圖斑，分發各縣（市、區）進行現場核實舉證，耕地變化情況實現即時在線監管。三是，建立全流程的監管制度體系。從耕地變化圖斑監測到舉證、處置，明确省（區、市）、市（區）、縣各級主管部門工作内容和監管職責，形成三級聯動監管的耕地保護合力。四是，嚴格查處違法違規占用耕地行為。按照“既處理人、又處理事”的原則，堅決徹查到底，務必完成整改。

本文作者：付 英，自然資源部咨詢研究中心咨詢委員，原中國國土資源經濟研究院副院長；侯克常，自然資源部咨詢研究中心特邀咨詢委員，江西省原國土資源廳黨組成員、副廳長；董為紅，自然資源部咨詢研究中心研究員；李亞茜，自然資源部咨詢研究中心研究實習員。