俄羅斯是如何管理全世界最龐大領土的？

俄羅斯作為全球最為幅員遼闊的國家有着高達1709萬平方公裡的國土面積（占地球陸地面積的11.4%）。如果把全球陸地五等分，那麼俄羅斯就能獨占一份。這幾乎相當于我國和澳大利亞的面積之和。要知道我國的領土面積在全球近200個國家中可是位居第三，而澳大利亞的領土面積在全世界這麼多國家中也能排在第六位。這還僅僅隻是俄羅斯的陸地國土面積而已。

如果把俄羅斯陸地國土面積和領海面積加起來高達2466萬平方公裡。世界七大洲中除了亞洲和非洲就沒能超過這一面積的。因此出現了這樣一種說法“俄羅斯不是一個國家，而是一個微縮版的世界”。俄羅斯境内有溫帶大陸性氣候、溫帶季風性氣候、地中海氣候、極地氣候等各種氣候類型，自然也就孕育了适應于不同氣候類型的植被帶。事實上俄羅斯國旗上的三種顔色就是代表廣袤國土之上三種最為主要的氣候帶。

俄羅斯東西橫跨東經30°到東經180°、南北縱橫北緯50°到80°。俄羅斯國土自南向北從黑海沿岸一直延續到北冰洋，自西向東從波羅的海一直延伸到白令海峽。整個俄羅斯國土的東西距離橫跨了10個時區，也就是說俄羅斯最東點與最西點之間的時差為9小時。這意味着當白令海峽沿岸已是暮色黃昏之時位于歐洲部分的莫斯科、聖彼得堡等地可能還沒吃午飯。

領土面積如此廣袤的俄羅斯卻隻有1.4億多人口。盡管這樣的人口數量使俄羅斯得以成為世界第九人口大國，但如果把俄羅斯1.4億多人口平攤到廣袤的國土之上仍顯得地廣人稀。俄羅斯僅8.42人/平方公裡的人口密度在全世界近200個國家中排在第49位。世界其他主要大國中美國的人口密度為34.86人/平方公裡、中國144.3人/平方公裡、印度為411.87人/平方公裡、巴西為24.76人/平方公裡......

這麼一對比就不難發現俄羅斯的人口密度确實挺小的，而且俄羅斯的人口并不是均衡分布的。橫跨歐亞大陸的俄羅斯約四分之三的領土都位于亞洲，隻有大約四分之一的領土分布于歐洲。俄羅斯的人口分布狀态恰恰與此相反：俄羅斯四分之三左右的人口分布在歐洲，隻有四分之一左右的人口分布在亞洲。俄羅斯的遠東地區總面積621.59萬平方公裡，但遠東地區的人口卻隻有620多萬。

如此廣袤的土地上人口密度還不到平均每平方公裡1個人。俄羅斯為治理如此地廣人稀的國土往往會把行政區劃分得比較大。俄羅斯的人口盡管隻有我國的十分之一左右，但俄羅斯的民族結構卻頗為複雜。俄羅斯的曆史發端于東歐平原的莫斯科大公國。沙皇時代自西向東的擴張奠定了如今俄羅斯的領土基礎。生活在西伯利亞及遠東地區的衆多土著民族就在這一過程中被納入到俄羅斯的統治下。

如今俄羅斯全國1.4億多人口分屬于194個民族：除了作為主體民族的俄羅斯人之外還有鞑靼人、烏克蘭人、楚瓦什人、巴什基爾人、車臣人、亞美尼亞人、哈薩克人、摩爾多瓦人、白羅斯人、阿瓦爾人、烏德穆爾特人、阿塞拜疆人、馬裡人、日耳曼人、卡巴爾達人、奧塞梯人、達爾金人、猶太人、布裡亞特人、雅庫特人、庫梅克人、印古什人、列茲金人、科米人、圖瓦人......

這其中烏克蘭人、白羅斯人和俄羅斯人同屬斯拉夫族系，除此之外俄羅斯境内也生活有日耳曼、猶太等族系的居民，哈薩克人、阿塞拜疆人、巴什基爾人屬于突厥系民族，布裡亞特人、圖瓦人、卡爾梅克人屬于蒙古族系的分支，奧羅奇人、烏德蓋人、烏爾奇人、鄂羅克人屬于滿-通古斯族系，鞑靼人則是混合有蒙古和突厥血統的民族......要管理一個如此龐大且複雜的的國家對行政區域的管理細分就顯得尤其重要。

俄羅斯的行政區劃之複雜堪稱世界之最。俄羅斯是由85個聯邦主體組成的聯邦制國家。組成俄羅斯的85個聯邦主體根據自身的不同情況分為22個共和國、46個州、9個邊疆區、1個自治州、3個聯邦直轄市、4個民族自治區。這就類似于我國的省級行政區根據不同情況分為省、自治區、直轄市、特别行政區。所不同的是俄羅斯的行政區劃設置比我國更為複雜。

我國的34個省級行政區中有23個都是省，自治區、直轄市、特别行政區加起來隻有11個。由此可見我國自治區、直轄市、特别行政區的數量加起來不到省的一半；相比之下俄羅斯的85個聯邦主體中州與其他聯邦主體幾乎各占一半。俄羅斯的自治共和國、自治州、自治區與我國的民族自治區一樣實行内部的高度自治。當然俄羅斯作為聯邦國家的性質賦予了這些聯邦主體比我國民族自治區更大的自治權。

當俄羅斯還是莫斯科大公國時統治範圍很小，因此并沒行政區劃設置的煩惱。随着莫斯科大公國轉變成為沙皇俄國後領土面積開始急速擴張。這時身在莫斯科的沙皇政府就必須制定一套治理地方的行政區劃制度了。沙俄一開始采取的是沙皇與各個封建貴族共治天下的制度：沙皇直轄一部分土地，王公貴族們各自管轄一部分土地。這種制度就類似于我國在秦朝以前的分封制。

當時沙皇政府并不在地方上設置行政區劃，而是分封當地的世襲貴族進行治理。到了17世紀沙皇彼得一世在位時期開始用中央政府設置行政區劃的方式取代以往分封貴族治理地方的做法：彼得一世将全國領土劃分為八個大區（後來增加為十一個）。每個大區的最高行政長官均由中央政府直接任命。大區的最高行政長官掌握所轄區域的軍事和行政大權。之後彼得一世又将“大區”改為”“省”。沙皇俄國的省制由此開始。

俄羅斯如此廣袤的疆土隻設十來個省意味着每個省所轄範圍都很大。在當時的交通條件下省政府的政令很難在第一時間傳達到省内各地。彼得一世鑒于這種情況就在省之下又設了若幹個州。沙皇俄國由此形成了十一省五十州的行政區劃。女皇葉卡捷琳娜二世統治時期撤銷了“州”這一級行政單位，同時将原先範圍廣大的省拆分成小省。在葉卡捷琳娜去世前夕沙皇俄國境内一共設置了50個省。

此後俄國的行政區劃制度在整個沙皇時代一直維持着“省-縣”二級行政區劃這種模式。1917年俄國十月革命後新生的蘇維埃政權與白軍殘部爆發了長達四年的内戰。在此期間一些原來被沙皇俄國征服壓迫的少數民族地區趁機建立了屬于自己的政權。以列甯為首的布爾什維克為了把這些少數民族重新聯合起來就提出把原來實行省制的國家改造成為實行聯邦制。

蘇聯的行政區劃制度中有一點在全世界範圍内都極為罕見獨特：加盟共和國之下有自治共和國，邊疆區或州之下有民族自治區。這是蘇聯根據本國領土廣袤、民族衆多的國情所制定的。到1991年解體時蘇聯一共有俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭、摩爾多瓦、立陶宛、拉脫維亞、愛沙尼亞、格魯吉亞、亞美尼亞、阿塞拜疆、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲别克斯坦、土庫曼斯坦這15個加盟共和國。

這些加盟共和國内部又存在着一些享有自治權的自治共和國。曾有人問過我這樣一個問題：能容忍14個加盟共和國獨立的俄羅斯為什麼不能容忍車臣獨立？事實上車臣在蘇聯時代從來就不曾是蘇聯的加盟共和國之一，而是作為蘇聯加盟共和國之一的俄羅斯下轄的車臣-印古什蘇維埃社會主義自治共和國。換句話說車臣在蘇聯時代本身就是俄羅斯的一部分。

蘇聯解體時确實有像車臣一樣的幾個自治共和國也想像加盟共和國脫離蘇聯那樣脫離俄羅斯，但最終在與以葉利欽為首的俄羅斯聯邦中央政府談判後大部分的自治共和國都宣布留在俄羅斯聯邦境内。俄羅斯的自治共和國盡管名稱中帶有一個“國”字，但實際上都不是真正的獨立主權國家。這些自治共和國作為構成俄羅斯的聯邦主體實際上就是一級行政區劃。

俄羅斯的自治共和國在行政地位上其實就相當于我國的省級行政區，隻不過俄羅斯作為聯邦國家的性質使其擁有高度的自治權。并不是俄羅斯境内所有少數民族聚居區都可以建立自治共和國。俄羅斯有些少數民族在曆史上從未建立過政權，而是始終像美洲印第安人一樣處于原始部族狀态。早在蘇聯時代設置加盟共和國、自治共和國時就并沒在這樣的民族地區設立過共和國。

盡管這些民族沒能建立自己的共和國，但他們确實與俄羅斯族存在文化習俗差異，所以又不能完全按照管理俄羅斯族的方式管理他們。從當初的蘇聯政府到如今的俄羅斯政府就通過設置自治州、自治區的方式來解決這一問題。民族自治州和民族自治區所擁有的自治權力相比自治共和國要小。這其中最主要的區别是自治州和自治區沒制定所轄範圍憲法的權力，同時居民不像共和國居民那樣擁有所在共和國的國籍。

除了自治州和自治區之外俄羅斯聯邦境内還存在一種特殊的行政區劃單位就是邊疆區。俄羅斯的邊疆區大部分位于西伯利亞及遠東等人迹罕至的地區。當初蘇聯政府為促進這些地區的開發從東歐地區向遠東輸送了大批俄羅斯人。蘇聯政府專門設置了邊疆區這一級行政區劃管理這些從東歐平原遷徙到邊疆移民實邊的俄羅斯族。蘇聯解體後俄羅斯聯邦沿襲了邊疆區這種行政建制。

如果說自治共和國、自治州、自治區、邊疆區都是俄羅斯相對特殊的行政建制，那麼州則是俄羅斯最為常見的行政區劃單位。俄羅斯聯邦的州脫胎于沙皇俄國時期的省。因為十月革命後的布爾什維克确立了聯邦制的建國原則，因此一級行政區便由“省”改成了“州”。當然伴随着名字的更改也使州被賦予了比以前的省相對更高的自治權。一般而言俄羅斯境内的城市都是隸屬于州、區或共和國的二級行政區。

不過也有一些重要城市必須直接掌握在聯邦政府手中。首都莫斯科、第二大城市聖彼得堡、2014年克裡米亞入俄後新得到的塞瓦斯托波爾這三座城市就是由聯邦政府直接管轄的。這三座城市的行政地位類似于我國的直轄市（中央直轄）：這三個城市不隸屬于任何州、區或共和國，而是與州、區及共和國地位平等的一級行政區。這三個直轄市與州、區、共和國一同構成了俄羅斯的地方行政區劃。

俄羅斯的行政區劃可以說是當今大國之中最為複雜的。普京上台後面對如此複雜的行政區劃進行了一系列改革：一方面通過合并減少聯邦主體的數量，另一方面實行聯邦管區制度。治理俄羅斯這樣一個龐大且複雜的國家需要處理好中央集權和地方分權的問題：俄羅斯各地區各民族的差異決定了不可能用一種模式進行治理，但過度分權給地方又不利于國家的統一與穩定。

因此俄羅斯的領導人必須在集權與分權之間掌握好度。如果說俄羅斯賦予聯邦主體自治權是地方分權的體現，那麼聯邦管區的設置則是普京對中央集權的嘗試。2000年5月13日剛上任的普京就簽署總統法令宣布成立聯邦管區。所謂聯邦管區制度類似于我國古代在省級行政區之上設刺史或總督統管數省的模式：像清代的兩廣總督就管着廣東、廣西兩個省份，兩江總督就管着江蘇、安徽、江西三個省份......

2000年俄羅斯成立了六個聯邦管區：中央聯邦管區(首府莫斯科)、西北聯邦管區(首府聖彼得堡)、伏爾加聯邦管區(首府下諾夫哥羅德)、烏拉爾聯邦管區(首府葉卡捷琳堡)、西伯利亞聯邦管區(首府新西伯利亞)、遠東聯邦管區(首府伯力城)。2010年增設北高加索管區(首府五山城)。克裡米亞共投入俄以後俄羅斯聯邦政府又于2016年将南部聯邦管區和克裡米亞聯邦管區合并改組為新的南部聯邦管理區(首府頓河畔羅斯托夫)。

在此以前州、區、共和國、直轄市就是俄羅斯最高一級地方行政區劃，而俄羅斯境内的各大城市則是第二級行政區劃。随着聯邦管區的設置使俄羅斯的行政區劃由二級制轉變為三級制：在州、區、共和國、直轄市等聯邦主體之上又出現了一級聯邦管區。聯邦管區最高行政長官作為聯邦區總統全權代表的基本任務就是保證其轄區内憲法賦予總統的權限得以實施。

簡單來說八大聯邦管區的最高行政長官代表總統行使管轄區域内的一切行政管理。如果說州、區、共和國、直轄市等聯邦主體的設置賦予了地方相對較高的自治權，那麼聯邦管區的設置則使得地方上最終的決策管理權仍得以掌握在總統手中。聯邦管區作為俄羅斯目前最高的行政區劃單位隻設了8個。以俄羅斯國土面積之大平攤下來一個聯邦管區管轄的面積高達200多萬平方公裡。

其實就算是俄羅斯的州、區、共和國、直轄市這些聯邦主體的面積也不小。位于西伯利亞中部的雅庫特共和國面積超過了310萬平方公裡。這不僅是俄羅斯最大的省級行政單位，而且也是全世界最大的省級行政單位。不過雅庫特共和國的人口總量卻隻有不到100萬人。事實上地廣人稀的地方行政區面積往往較大在全世界幾乎都是一種通例。大家不妨想想我國面積最大的幾個省區有哪些。

新疆、西藏、内蒙古、青海這幾個省區是我國陸地面積最大的幾個省級行政區，但這個省區無一例外都是地廣人稀的環境。又比如國土面積排名世界第二位的加拿大隻設了13個省級行政單位，而國土面積排名世界第三位的我國卻設了34個省級行政單位。加拿大的省份之所以這麼少其實也和地廣人稀的環境有關。同樣國土面積排名世界第六位的澳大利亞也隻設了8個省級行政單位。

當然俄羅斯漫長的國土跨度和稀疏的人口密度也确實對邊疆地區的治理造成了一定影響。遙遠的距離使俄羅斯始終無法擺脫基礎建設和物流運輸的惡夢。在上下遊配套過程中的天量運費足以把俄羅斯一切依賴自由競争的工商業扼殺到賠本破産。現在的俄羅斯就像是一個窮小子打腫臉充胖子住了500平的豪華别墅，可結果天天為物業費、采暖費、家政費這些成本糟心。

窮小子住豪宅發現裝修的錢都不夠，隻好找了幾間采光通風好的屋子草草收拾一下，剩下的屋子隻好大門一鎖，堆點雜物或幹脆就不管了，然而卻需要為此開支大筆的維護費用。事實上俄羅斯的西伯利亞及遠東地區就類似于這樣的雜物間。當然俄羅斯這個軍事強國的領土即使是放在那裡空着也沒其他國家敢過來侵占。不過俄羅斯并沒因此就放松對邊疆地區在政治上、軍事上、經濟上的管控。

俄羅斯三大艦隊之一的太平洋艦隊就常駐遠東地區。軍隊的常駐可以有力地保障俄羅斯的領土安全。遠東地區由于開發時間相對較晚，加之自然環境也相對比較惡劣，所以迄今為止遠東地區仍是俄羅斯境内經濟發展最為滞後的地區之一。從1911年到2011年俄羅斯遠東地區的人口已減少了大約22%。當俄羅斯遠東地區的人口持續下降時來自東亞中、日、韓三國的農民和商人開始湧入這一地區。

十多年前普京就曾告誡遠東地區的俄羅斯政府官員：“如果在不久的将來再不采取實際措施發展遠東，那麼再過幾十年後遠東的俄羅斯人口也許将隻會說中國話、日本話和韓國話了”。事實上俄羅斯早就感受到了東亞經濟的崛起，同時俄羅斯本身也想搭乘東亞經濟騰飛的便車。這點在2008年的國際金融危機以後表現得更為明顯。2011年俄羅斯創辦了“遠東和貝加爾地區發展基金”。

2012年俄羅斯又成立了遠東發展部并在符拉迪沃斯托克舉辦了APEC峰會。2015年9月俄羅斯在符拉迪沃斯托克（海參崴）市舉行了第一屆東方經濟論壇。俄羅斯舉辦該論壇就是為了擴大遠東地區的開放程度，從而吸引外國資本注入以促進當地的經濟發展。2016年、2017年、2018年、2019年俄羅斯陸續舉辦了第二屆至第五屆東方經濟論壇。随着烏克蘭危機以及西方的制裁愈演愈烈進一步助長了俄羅斯戰略東移的傾向。