廣東潮汕被“一分為三”，最失敗的區劃調整？
潮汕分家
作者｜豬豬我來了
責編｜Thomas
廣東有21個地級市，是全國擁有地級市最多的省份。但實際上，廣東原本是沒有那麼多市的，許多是在80年代行政區劃大調整中拆分出來的。
▲地級市這麼多，車牌都用完了
地級市過多造成的問題之一，便是無法“雨露均沾”，各地都在對有限的行政資源進行競争。這一問題的突出典型便是潮汕地區。即現在的廣東汕頭、潮州、揭陽三個地級市。
80年代時，汕頭市管轄整個潮汕地區，是粵東地區的中心城市。但1991年，汕頭被拆分成汕頭、揭陽、潮州三個市。
▲被拆分前的汕頭市
被拆分後的汕頭作為經濟特區，逐步被深圳、珠海兩個特區兄弟超越，“輻射粵東”的能力被大打折扣。
以至于現在汕頭、揭陽、潮州三市在廣東省内經濟排名靠後。
▲如今的潮汕三市
多年來，民間關于“三市合一”的呼籲就不曾停息過，而有人更是把這次拆分說是一次“最失敗的行政區劃調整之一”。
潮汕地區被“一分為三”，為何至今仍産生巨大的争議呢？
一、粵地閩心
潮汕民系是廣東三大民系之一，而潮汕話屬閩南語的一支。
▲廣東三大民系（潮汕和雷州均為閩南文化民系）
潮汕地區深受閩南文化的影響，這與當地獨特地理位置有關。
蓮花山脈将潮汕地區與廣東其他地方隔開，但潮汕地區核心的韓江三角洲平原，與福建的沿海平原緊密連接。
▲東南地形
因此，千百年來，福建人通過這個通道源源不斷地進入潮汕地區。
▲蓮花山脈把潮汕地區和廣東其他地區隔開
雖然現在人們俗稱該地為“潮汕”，但這一詞起源于近代。古代長期的時間裡，該地區都稱為“潮州”。
秦漢最開始在潮州地區設置揭陽縣，當時整個嶺南地區開發緩慢。晉代在揭陽縣地域上設義安郡，治所海陽縣，也僅有一千戶人。
隋唐時期，在義安郡地域置潮州，取“潮水往複”的意思，治所穩定在海陽縣。
潮州雖然屬于嶺南地區，但潮州地緣上和福建更緊密，因此潮州先後五次在廣東（嶺南道）和福建（江南東道）之間搖擺，一直到唐中期後才固定歸屬廣東（嶺南道）。
▲唐時期的潮州
唐宋之間的中原戰亂使移民成為熱潮。潮州不斷吸收着來自福建的移民，人口從唐朝的5萬人上升到南宋的65萬。
移民的遷入促進了發展。潮州靠近廣東、福建、江西，加上韓江河道的開發，三地的瓷器和茶葉都運往潮州一帶銷售，國外商人船客也來到潮州進行貿易。
▲韓江水系
但人口的增多，也帶來了行政管理壓力。
1121年，析治所海陽縣複置揭陽縣，潮州當時下轄海陽、潮陽、揭陽、程鄉共四個縣。
▲宋代潮州。梅州在1073年降為程鄉縣，隸潮州
到了元代，潮州設潮州路，此時潮州地區已經形成“舶同瓯吳及諸藩國”的繁榮局面。
明代，改潮州路為潮州府，從原來的四個縣析置出七個縣，潮州府共轄十一縣，治所海陽縣。
這一時期，潮州行政區域基本定型，後來的清朝也延續了潮州府。穩定的建制形成了潮州地區較強的民系和文化認同。
明清時期的潮州府是廣東數一數二的海防重地，南澳島是整個明代唯一的海島總兵府，還是鄭成功收複台灣的基地之一。
▲明代潮州府
明清兩代長時期實行海禁政策，加上人口增長的壓力，迫使海漁為生的居民向周邊沿海移民，形成“下南洋”的熱潮。在下南洋的移民中，95%來自廣東和福建。
潮州人第一次海外移民潮發生在乾隆嘉慶年間。1780到1860的80年間，潮州人的海外移民至少有30萬人，而嘉慶時期（1796-1821）的潮州僅有200萬人。
潮州的海外移民浪潮，在日後培育出人數龐大的華僑群體。
▲中國的東南亞移民路線
二、汕頭崛起
在古代時期，潮州的行政治所和經濟中心都穩定在韓江下遊的海陽縣，并沒有直接面向海洋。
而随着近代的到來，潮州地區的政治經濟格局開始出現轉變。
韓江入海口處有一個小漁村，因長年泥沙堆積，加上潮汐風浪的作用，形成一條自然的沙堤，稱為“汕”，汕的開端處叫“頭”。該漁村被稱為“沙汕頭”，隸屬于澄海縣。
汕頭的真正興起是在鴉片戰争之後。根據《天津條約》，汕頭于1860年成為中國最早的通商口岸之一，大量外國進口商品從汕頭進入廣東，再發往全國。
除開貨物，随之湧入的還有外資企業和設備。英國、日本、法國等國直接在汕頭開設航運輪船公司，直達國内沿海口岸和東南亞。
随着汕頭深水港的修建，深水汽船取代淺灘帆船，汕頭到新加坡的時間從一個多月減少到一個周。
▲汕頭進口大宗為棉紡織品，出口為蔗糖，進出口比重極不平衡
19世紀末20世紀初，汕頭已經逐漸成為潮州最重要的港口和廣東第二的經濟中心。年貿易總值在全國排名前十，次于廣州、上海、膠州、漢口等地。
潮州的治所海陽縣，并沒有因汕頭的崛起而被搶了風頭。得益于靠近韓江水道，海陽縣的傳統貿易進一步發展，蔗糖、竹木等成為海陽縣貿易大宗。
19世紀末，海陽縣村莊數量也從清中期的118增長到646個。通過兩地分工，海陽連接着内陸商業，汕頭負責對外貿易。
1904年，在當地華僑的推動下，潮州成立鐵路公司，修建海陽和汕頭兩個貿易中心之間修建鐵路。因海陽由是潮州府城，公司和鐵路分别名為“潮汕鐵路有限公司”和“潮汕鐵路”。
潮汕鐵路是當時中國營業狀況最好鐵路之一，“潮汕”一詞也随着鐵路這張流動的名片而傳播開來。
▲潮汕鐵路，中國第一條商辦鐵路（海陽縣1914年改名潮安縣）
1912年中華民國成立後，全國各地廢除“府”，由省直接管理縣。
此外，全國各地工商業比較發達的地區興起“設市”風潮，首先在廣東省。1921年，廣州市成為中國第一個建制市（民國時，市與縣依舊平級）。
1930年，汕頭成為廣東省第二個建制市（由澄海縣析出），可見汕頭地位之重要。20世紀30年代，汕頭港口每年來往洋船舶和艘次都居全國第3位，僅次于上海、廣州，是粵東、閩西南、贛東南的交通樞紐和商品集散地。
民國成立後，汕頭已經逐步實現從清末的小漁村到潮州地區政治經濟中心的轉變。
▲汕頭港30年代的貿易（單位：國币元）
新中國成立後，恢複了古代時期的“府”級建制，省與縣之間新設“專區/地區”，即“省-專區/地區-縣”的三級體制。
原潮州府地區則設置“潮汕專區”，治所潮安縣（海陽縣與1914年改名潮安縣）。
雖然汕頭不是專區治所，卻是當時廣東唯二的省轄市，不歸潮汕專區管轄。
此外，從“潮州”到“潮汕”名稱的變動，打破了古代單獨以“潮州”作為府/地級單位的名字，首次在行政名稱中使用了“潮汕”。
1956年之後，潮汕專區改汕頭專區，治所轉移到汕頭，此時“潮”字已在地級名字中消失。标志着潮汕地區的政治經濟中心已經完全轉移到了汕頭。
▲50年代的汕頭專區，治所汕頭
在接下來30年多次行政區劃的更改中，汕頭專區/地區的面積也在不斷變化。但汕頭都作為行政駐地所在。
由于行政管理體制較為混亂。1983年，廣東全省進行“地市合并”，即合并地區與省轄市，統一變成地級市。
因此汕頭地區被撤銷，汕頭地區和汕頭市合并為新的地級汕頭市，轄八縣一市：揭西、普甯、惠來、揭陽、潮陽、澄海、饒平、南澳和縣級市潮州（潮安）。
但汕頭市的體制還沒“屁股坐熱”，就碰上了一些新的機遇、新的問題……
▲80年代的汕頭市，轄八縣一市
三、潮汕分家
改革開放初期，廣東作為全國改革開放的領頭羊，分别設立深圳、珠海、汕頭三個經濟特區。
▲位置極佳的珠海和深圳
深圳、珠海由于臨近港澳，貿易環境極佳。但汕頭則有些特殊，是廣東唯一不鄰近港澳的特區。
汕頭被選為特區，首先經濟實力，汕頭是當時廣東經濟前三大城市。其次是龐大的潮汕華人華僑群體，據預計當時潮汕籍的海外華人華僑至少有1000萬人。
更特殊的是，與深圳、珠海兩個面積較小的“微型”城市相比，汕頭市全域面積達11000平方公裡。而汕頭市被劃分為經濟特區的面積處于末位，特區範圍小和行政管理亂，逐漸限制了經濟增長速度。
1991年，深圳、珠海、汕頭特區面積分别為396、121、52平方公裡。深圳、珠海基本實現市區（市委、市政府）和特區（管理委員會）的重合，即“兩塊牌子，一套班子”。
而汕頭特區則隸屬汕頭市，沒有實行一套班子。汕頭市不僅需要管轄52平方公裡的特區，還包括非特區的八縣一市及城區，和其他兩個特區兄弟大相徑庭（深圳轄特區和寶安縣，珠海轄特區和鬥門縣，廈門轄特區和海滄縣）。
▲廣東特區發展情況
汕頭領導層希望能将特區面積擴大，最好能擴大到整個汕頭市區。
1991年4月，上級在汕頭特區擴大範圍的批複中指出：汕頭經濟特區擴大到市區後，現行的汕頭市全域行政區劃需作相應調整。但沒有指出具體怎麼調整。
經向上級的請示，汕頭得到一條“不成文規定”：特區範圍可以擴大到整個市區，但汕頭除了市區外，隻能附帶一個下轄縣。深圳、珠海、廈門特區都是如此。
在這個不成文規定的前提下，汕頭開始提出了行政區劃方案。最初拟出了兩個方案。
第一個是将汕頭市“一分為二”，即拆分兩個地級市。毫無疑問，鑒于潮汕地區古代史長期的中心都是潮州市（潮安），因此兩個地級市名額隻能是汕頭和潮州。
但該方案導緻原汕頭市東西兩端（饒平縣和惠來先）幾乎被汕頭隔開。當時汕頭城區為潮汕的政治經濟交通中心，假如惠來去潮州辦事，還得經過汕頭。因此方案還有待優化。
▲一分為二的話，惠來去潮州（潮安）辦事不方便
第二個方案則是将汕頭市“一分為三”，汕頭和潮州毫無疑問地占據兩個地級市的席位，剩下的一個席位成為各縣争取的目标。
其中揭陽、普甯、潮陽三縣最具資格，經濟實力也不相上下，三縣之間的争奪也已經是半公開化。
1991年10月，在主政官員考察下，認為潮陽距離汕頭市區太近，不宜單獨設市。揭陽自身有港口，還可通過榕江進入汕頭港出海。而當時普甯縣城規模較小，無港口。因此，最後一個地級市的席位被揭陽縣成功拿到。
▲揭陽市，榕江穿城而過，可直達汕頭港
經過各方多次讨論、妥協、調整，“一分為三”的具體方案出台。
▲得到批複
1991年12月，方案得到落實，成立汕頭、潮州、揭陽三個地級市，汕頭特區擴大到城區，達234平方公裡。
21世紀後，汕頭隻留下一個海島縣——南澳縣，其餘地區均完成縣設區，也算是遵守了這套“不成文規定”。
▲1991年“一分為三”後的行政區劃
四、“弱弱”聯合
随着原地級汕頭市被“一分為三”，汕頭特區也擴大到整個汕頭市區，實現“兩塊牌子，一套班子”的管理模式。
汕頭特區成立之初，經濟總量（GDP）領先于深圳和珠海，吸引了許多華僑商人投資建設。1981年，在潮汕商人李嘉誠的投資下，設立汕頭大學。
在當時的預期下，本以為“潮汕分家”之後，汕頭能集中精力發揮特區的作用，但案頭後來的經濟一直低速增長。汕頭GDP的增長倍速一直落後于深圳和珠海。
▲廣東三個特區GDP
汕頭經濟增長速度不如省内其他兩個特區。首先是客觀因素，深圳珠海擁有直面港澳的地緣優勢。
其次是一些主觀因素，例如改革開放力度不夠，營商環境改善不佳等。
而汕頭市“一分為三”，也對汕頭的發展起到了一定的副作用。因為改革開放後汕頭直接吸收的外資中，70%-80%是潮汕籍僑資。
▲潮汕地區的燈光亮度
而分家後，三市各自去遊說招商引資，自成中心，導緻資源無法集中，加劇三市對有限資源的競争。
在行政上，汕頭市（特區）再也無法代表整個潮汕，對潮汕華僑的吸引力也随之減半。因此也削弱了汕頭作為粵東中心城市的功能。
▲2021年，三市GDP均排在廣東中下遊水平，汕頭11位，揭陽13位，潮州20位
汕頭、潮州、揭陽三市由于人口經濟體量差距不大，無法相互吸引人口。導緻粵東地區失去經濟吸引力，大量潮汕人幹脆直接流向珠三角。目前，粵東地區整體人口以流出為主。
當地人戲稱：“1860年開埠的汕頭領先其他特區一百年，卻在一夜之間拆沒了，特區變成特困區。”
▲潮州、汕頭、揭陽以人口流出為主，紛紛跑去珠三角
汕頭、潮州、揭陽三個小城市互相發展、競争資源，導緻“1+1+1＜1”的局面。重新合并潮汕地區的呼聲逐漸興起。
▲機場位于三市之間
如2003年，廣東省15名政協委員提出“合并汕頭、潮州、揭陽三市，振興粵東經濟”的提案，2010年廣東省11名人大代表提出《關于合并潮汕四市（潮州、汕頭、揭陽、汕尾），振興粵東經濟的建議》。
但改革開放數十年來，各種利益關系錯綜複雜，調整行政區劃牽一發而動全身。許多提案和民間呼聲往往都不了了之。
目前，潮汕三市主要在推進區域經濟一體化，實行同城化。三市共用的機場——揭陽潮汕機場（位于揭陽市）為廣東第三大樞紐機場，大緻位于三市的衷心地帶，由原汕頭外砂機場（位于汕頭市澄海區）整體搬遷而來。
而潮汕三市的主要高鐵站——潮汕站則位于潮州市，也地處三市的較中間位置。雖然機場與高鐵站地處三市中心，方便潮汕人民“共享”，但實際上也是“分家”後三市行政上相互制衡的結果。
▲三市打造一小時生活圈
誠然，潮汕地區“一分為三”是當時為經濟特區發展而不得不做出的決策。
但如今，汕頭特區的發展效果大打折扣，機場與主要高鐵站等樞紐都位于“市外”，汕頭也無法很好發揮粵東中心城市的功能。
用事後人的眼光來看，算得上是“90年代最失敗的區劃調整”。
長期作者｜豬豬我來了
甯波諾丁漢大學國際事務與國際關系
責任編輯｜Thomas 倫敦政治經濟學院畢業生｜環球情報員主編
—(全文完)—
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