深圳軌道交通+物業開發用地取得方式研究

深圳軌道交通+物業開發用地取得方式研究

(2016-09-01 08:57:05)

标簽：

分類：

摘要:大城市面臨人口急劇增長，交通資源日益稀缺的現狀，為緩解交通壓力，各大城市紛紛選擇大力發展城市軌道交通系統，但由于軌道交通具有較強正外部性，建設需要大量資金，且短期盈利不足，僅靠财政投資及以政府信用擔保的建設融資方式無法支持短期内大規模建設的特點，因此各大城市相繼提出構建 “軌道交通+物業開發”的可持續發展思路。選取深圳地鐵作為研究對象，對深圳軌道交通投融資機制的開發策略，物業用地的取得方式及相應的法律基礎、技術條件、障礙等進行全面的闡述，并針對具體案例進行研究，提出具體的操作細則和下一步改革探索的方向。為其他城市政府、企業進行投資決策提供指導，為軌道交通可持續發展提供具體的理論支持，具有強烈的示範意義。

關鍵詞：軌道交通；房地産； 開發模式；土地資源；合作開發

一、引言

改革開發以來，我國經濟建設快速發展，城市化率逐年提高，對城市交通需求迅猛增長，供需矛盾日趨凸顯，交通問題已成為制約城市發展的瓶頸。大力發展城市公共交通系統，是解決城市交通問題的必然選擇。城市軌道交通是公共交通的骨幹組成部分，截止2014年底，全國已開通地鐵城市有22個，運營裡程2829公裡，開通線路94條；規劃建設線路9926公裡；正在建設地鐵城市14個，正在建設裡程895公裡，正在建設線路29條，規劃建設線路3610公裡。已獲批未建和正在争取報批的城市有數十個，保守估計，未來10年内，用于城市軌道交通建設的總投資超過5萬億，在政府難以承擔巨額投資的情況下，為解決建設資金來源需求，相繼提出構建 “軌道交通+物業開發”的發展思路。因此，根據實踐情況及時探讨、總結軌道交通物業開發用地獲取已有的具體的、系統化的做法，為各級城市政府、企業決策提供指導依據，為軌道交通可持續發展提供具體的理論支持，具有強烈的示範意義。

二、深圳軌道交通建設及物業開發的基本情況

深圳是我國較早進行地鐵建設的城市，截止2014年底已運營178公裡、在建線路3條。自地鐵一期建設開始，一直探索構建适合中國國情、符合特區實際的軌道交通可持續發展模式，在地鐵沿線土地開發上進行了一系列的摸索性實踐。2009年提出全面構建“軌道+物業”的可持續發展戰略，通過定向招拍挂與土地作價出資的方式取得數塊土地資源。

三、深圳軌道交通建設的投融資體制

深圳軌道交通建設經曆了一元化、二元化和目前多元化投融資模式的創新變革。“政府主導、市場化運作、多元化投資、可持續發展”成為深圳市積極推進軌道交通投融資體制改革的基本原則。

深圳地鐵一期工程總投資約105億元，采用一元投資模式，由政府負責70%投資，企業通過銀行貸款等方式籌措30%投資資金，主要靠政府直接财政投入。二期工程總投資約800億元（不含已BOT形式特别授權港鐵公司負責的深圳軌道交通4号線），基本上采用二元化投資模式，由政府财政負責50%的資本金，其餘50%的建設資金由企業采用債券、短融、銀行貸款及BT等形式進行融資，融資渠道與融資方式更為多樣[1]。三期工程在全國率先采用更加多元化的投融資模式，“政府将地鐵沿線上蓋用地作價出資注入深圳地鐵，由地鐵集團融資開展地鐵建設”，并得到國家發改委的審批同意。

四、深圳軌道交通物業開發用地的獲取方式

（一)軌道交通物業開發用地一般取得方式

1.軌道交通物業開發用地特征

軌道交通站點、區間、車輛段及其上蓋物業開發用地有以下特征：一是從資源屬性來說，其具有軌道交通基礎設施的附屬性。二是從功能屬性來說，隻有通過統一的規劃與設計，才能在滿足軌道交通自身功能的基礎上創造出可以開發利用的土地資源空間。三是從土地本身屬性來說，經整備的可綜合集約利用的軌道交通用地具備綜合功能，既有軌道交通這一城市基礎設施的公益性功能，又有可開發利用的經營性功能。公益性功能可以進行劃撥方式取得土地使用權，而經營性功能必須進行通過“招拍挂”的方式取得土地使用權。二重性是“軌道+物業”最大的制度設計障礙。

2.軌道交通物業開發用地取得方式

從國内實踐性來看，軌道交通物業開發用地一般采用如下方式取得：

（1）招拍挂出讓方式

《物權法》137條、138條款規定：經營性用地必須采用“招拍挂”、公開競價的方式進行出讓，對協議出讓方式及劃撥方式進行了嚴格的限制。因此，軌道交通物業開發用地一般會采用複合方式招标或定向（帶重要排他條件）拍賣的方式。這是我國軌道交通物業開發土地取得的最為普遍的形式。

（2）協議出讓方式

指政府以協議方式在一定年限内，将建設用地使用權出讓給意向用地者，意向用地者向國家支付協議出讓金的方式。

（3)授權經營（整備）方式

軌道交通企業在建設軌道交通前期，對沿線土地資源進行整備，并通過統一規劃設計，為後期物業開發、商業經營預留必要的、清晰的各項接口條件，在通過土地交易市場進行公開招拍挂的方式轉讓物業開發權，由于軌道交通企業在前期所做的投資投入，再轉讓收益中進行返還。

（二)軌道物業開發用地使用權取得的障礙與對策

1.開發用地使用權取得障礙分析

明确軌道建設主體具有沿線土地開發權主體地位是實現軌道交通與沿線土地共同開發的重要事實條件。但《物權法》對土地房屋征收、經營性用地出讓、劃撥用地用途範圍等方面存在嚴格規定，使一些地方政府促進地鐵建設運營和物業開發同步實施而制定行政規章制度、辦法等鼓勵性條款的有效性有了一定存疑空間，導緻軌道物業開發土地取得面臨新的法律障礙。

（1)沿線土地儲備的征收、征用及拆遷問題

軌道交通線路通常通過成熟城區及城郊已建設區，必然要進行站點、區間、車輛段、停車場等周圍土地的儲備，勢必要進行房屋征收拆遷、土地使用權征收的問題。《物權法》42條規定“為了公共利益，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動産”。需要指出的是地鐵建設是重大的基礎設施建設，地鐵的運營是具備準公共性的産品，因此建設地鐵是屬于國家需要，也是公共利益[2]。但軌道交通建設需要的建設用地紅線範圍小于上蓋（周邊）物業開發用地紅線範圍的時候，法律依據就顯得不夠充分。

（2）建設用地使用權出讓制度問題

根據《物權法》第137條規定“工業、商業、旅遊、娛樂和商品等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者，應當采取招标、拍賣等公開競價的方式出讓。”用于住宅、辦公樓、商業、公寓、酒店等開發的軌道沿線用地，該用地一般認為屬于經營性用地，而不屬于交通功能用地，要走“招拍挂”程序，如果為确保軌道交通企業中标，需在條件中加入過多限制性條款，對其他企業顯失公平；如果不帶條件公開競價，土地獲得者未必是軌道公司，且面臨地鐵建設資金本身不足卻要同步支付高昂地價的情況。目前軌道+物業開發中土地取得的最主要障礙是《物權法》的“招拍挂”出讓制度。

2.地表、地下、地上使用權分設奠定了軌道物業開發的法律與技術基礎

從國際特大城市的經驗看，分層使用土地資源必将成為一種趨勢，地下空間是一種新型的國土資源，但這些資源産權的确認沒有法律根據。《物權法》第136條規定“建設用地使用權可以在土地地表、地上或者地下分别設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權”[3]，這使建設為目的利用土地範圍從傳統的地表擴大到土地的多層空間，可以為建設用地使用權多層出讓形成法律依據。土地使用權的分層設立制度為土地立體化利用、特别是地下空間、地鐵上蓋的開發奠定了法律基礎。

要實現“軌道+物業”的模式，有幾條必要的要素：一是軌道交通建設用地範圍内及其一定半徑範圍内可以創造可集合利用開發的土地資源、土地空間；二是這些通過軌道交通建設創造出來的可集合利用開發的土地資源及土地空間由軌道交通企業來主導開發，收益反哺于軌道交通建設或彌補運營虧損。

3.軌道交通開發用地取得方式的對策與創新

（1）關于“招拍挂”的适用的對策

軌道交通上蓋物業雖然表面上具備經營性土地使用權的特征，但是其又具有公益性的内涵特征。主要理由有：一、其是軌道交通建設用地所附生的、由軌道交通企業所創造出來的用地；二、其是軌道交通正外部性的直接依托資源，軌道交通所産生的外部性有直接的部分體現在該物業的增值溢價上；三是可以通過制定政策将同步開發所産生開發經營收益反哺于軌道交通建設及運營，從而使其具有真正意義的公益性。國家國土資源部土地利用司的一位官員在深圳舉辦的軌道交通研讨會就曾指出：一宗用地内既具備軌道交通功能等城市基礎設施功能的，又具備商業、住宅等多種功能用途的，應視為綜合用地；以城市基礎設施功能為主的，應視為符合公共利益為主導的綜合用地，可以采用協議方式轉讓土地使用權，但不适宜采用劃撥的形式進行轉讓（因劃撥用地在功能用途、轉讓等方面有明确的限制性規定）；取得土地使用權的單位應依法繳納土地出讓金；在正式出讓之前，可以公開征詢該綜合用地的意向使用者，若隻有一家，則可以采用協議出讓方式，若産生超出2家及以上有意向使用者，則仍适用“招拍挂“的相關規定。筆者認為，上述土地利用司官員的觀點是比較符合實際，且具備可操作性。即将一宗車站、車輛段、停車場的用地，通過前期研究，明确基本的規劃條件後，即随同軌道交通功能作為綜合用地一并轉讓，不再區分軌道交通功能宗地和上蓋開發宗地。

（2）特許經營或授權經營模式的對策

國有土地使用權授權經營，指政府以一定年期的國有土地使用權作價後授權給國有控股公司、作為國家投資機構的國有獨資公司和集團公司經營管理行為。這種授權經營的方式在國家授權機構所屬企業的改革中普遍使用，法律風險相對較小。

（3）土地作價出資（入股）模式的對策

《公司法》27條規定“股東可以用貨币出資，也可以用實物、隻是産權、土地使用權等可以用貨币估計并可以依法轉讓的非貨币财産作價出資”[2]。政府可以用沿線土地使用權作價入股，由國有資産管理機構作為股東，将土地使用權進行評估後作為貨币資産入股或作價進入軌道交通企業。這種方式不經“招拍挂”，軌道建設主體企業可以确保獲得沿線開發權。

土地使用權作價出資或入股，是國有企業改革中出現的特殊土地使用權創設方式，也是國有企業重組、并購中經常發生的行為。作為軌道交通物業開發用地，在實踐中，公司取得建設用地使用權，并非以公司作為用益物權人經由出讓的創設方式直接取得建設用地使用權，而是由國家以投資（入股）的方式，在公司在取得法人财産權的基礎上取得建設用地使用權，相當于國家将本應直接取得的出讓金入股作為股權，由國家作為股東享有公司權益。

（三)深圳軌道物業土地取得實踐

1.深圳軌道交通物業開發已取得的土地情況

深圳地鐵較早的探索軌道交通沿線物業開發的模式，在深圳地鐵二期工程中，通過招拍挂方式依法取得土地開發權。此外，深圳市針對軌道交通建設提出“三個堅定不移”，加快了土地作價作為資本金注入深圳地鐵集團的工作。

表4-1深圳地鐵已取得土地開發權彙總表

圖4-1深圳地鐵二期、三期已取得的地鐵上蓋物業開發權的分析統計圖

表4-2地鐵三期7、9、11号線意向取得土地地塊基本情況

三期尚未開工的6号線、8号線和三期修編已經确定的2、3、5、9号線延長段的個别站點亦正在規劃同步開發的物業開發項目。

2.“招拍挂”方式取得物業開發權的實踐案例——前海車輛段

前海車輛段在2008年5月通過“招拍挂”方式完成土地交易。

（1)前海車輛段的基本情況及建設時序安排

前海車輛段物業開發項目是地鐵1号線續建工程車輛段的上蓋項目，在總體規劃布局上,以注重環境,合理布局,功能分區明确,配套設施完善,可彈性開發等各項為規劃設計總原則,力求體現城市土地的利用與軌道交通相結合的高效率開發模式[4]。

圖4-2前海車輛段物業開發用地位置示意圖

前海車輛段2005年确定選址，2006年完成初步設計，開展軟基處理工程（原地質為沿海海田灘塗地貌），2007年3月确定施工圖，開展樁基施工，2009年10月具備車輛段接車功能。但上蓋物業開發的進度遠遠滞後于地鐵建設的需要，且涉及上蓋物業開發需要進行必要的招拍挂程序及相關規劃設計的認可，2008年6月方簽署土地使用合同。此時車輛段施工已基本完成主體結構闆施工，基本按原已拟定的規劃設計方案預留好結構開發條件。

圖4-3前海車輛段分層功能示意圖

（2）前海車輛段上蓋開發用地轉讓的技術準備工作

為取得土地使用權，做了以下前期工作。

統一規劃，統籌好宗地安排。會同有關部門做好軌道交通功能涉及的布局，為上蓋物業開發提供基礎。這一階段的主要成果是整個車輛段的功能布局及規劃要點和土地分宗的基本原則，即規劃詳藍的要求。

統一設計，統籌好立體功能接口。因車輛段是整個軌道交通線路建設的關鍵工期點，受征地拆遷等因素制約，施工周期非常緊迫。需要立即同步研究車輛段及上部物業開發的設計接口的功能。這個階段，核心成果是形成立體分層的宗地圖和《地鐵前海灣車輛段上蓋平台同步建設技術要求》和《前海灣三條市政道路設計技術要求》。

統一建設，統籌好建設時序。軌道交通主管部門确定好車輛段功能的概算，力争完成蓋上蓋下投資分攤的原則與比例；國土部門根據要點、詳藍和軌道初步設計概算對土地底價進行測算并完成審定；軌道交通公司研究上蓋物業開發與車輛段間的時序安排和必要的開發模式研究。此階段最主要的成果是土地底價确定和開發時序安排的總體籌劃。

至此，土地使用權轉讓的技術準備基本就緒

圖4-4地鐵車輛段上蓋開發用地招拍挂轉讓的技術流程

（3）前海車輛段上蓋開發用地挂牌的要素條件準備工作

确定轉讓方式。

确定競買申請人的條件為境内注冊的公司、企業、其他組織，個人和聯合體不得競買。且須滿足（一）具有地鐵線路和附屬設施建設經營範圍，并擁有1條以上地鐵線路建設經營經驗；（二）競買人須通過競買資格審查并取得證明。

确定挂牌的其他要素條件：項目建設須符合《地鐵運營管理暫行辦法》、《地下鐵道建設管理暫行規定》、《其他地鐵建設和運營管理的相關規定》的規定；須與地鐵建設同步進行建設上蓋物業平台、柱網及相關設施，并符合《地鐵前海灣車輛段上蓋平台同步建設技術要求》，并在地鐵“軌通”之前竣工；須建設前海灣跨車輛段的三條市政道路橋并符合《前海灣三條市政道路設計技術要求》，無條件建成後移交給政府。如需成立項目公司，則須為全資子公司。該項目公司的股權在地鐵1号線續建工程試運營之前不得轉讓。

發布公告；完成交易。

根據市政府相關紀要，将土地使用權轉讓金（地價）轉資本金，即地鐵集團按合同規定繳納地價後，财政同步安排返還給國資委，作為項目建設的資本金投入地鐵建設。相關程序完成後，取得土地權使用證。

3.“土地作價出資”方式取得物業開發權的實踐案例——前海樞紐

（1）前海樞紐的基本情況及規劃的變化

前海樞紐經曆過兩個階段的規劃變化：2007年，根據原規劃方案，前海灣樞紐總用地為11公頃，總建築面積約75萬平方米，總投資68億，其中政府投資40億。其中物業開發面積約50萬平方米。2010年，調整後的規劃方案為，總占地20公頃、總建築面積約214萬平方米，近期開發範圍占地約10公頃，建築面積約122萬平方米。

2013年簽署土地使用權作價出資合同，作價金額達145.65億元。上部建築方案設計已穩定，目前地下樞紐部分已經開展施工。

圖4-5前海綜合交通樞紐上蓋開發建築方案鳥瞰圖

圖4-6前海綜合交通樞紐功能布局剖面示意圖

（2）土地作價出資方式的核心要點和流程

①土地作價入股是國有企業改革、重組、并購中常運用的重要策略，符合公司法的規定。招拍挂方式主要存在以下問題：一是上蓋物業開發業主的确定遠滞後于軌道交通建設，會導緻開發預留條件不充分；二是軌道交通企業繳納的地價款需通過财政返還，程序繁雜；三是在上蓋投資主體未确定的情況下，下部平台、主體結構及樁基礎已經提前施工，一旦出現開發方案重大調整等不可預見情況，軌道交通企業将面臨重大投資浪費等情況。鑒于此深圳地鐵利用2012年深圳市軌道交通投融資體制的重大改革為契機，探索出“土地作價出資”的方式。

②作價出資方式産生的背景及主要政策依據。2012年5月，《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲得國土資源部和廣東省聯合批複，明确提出以土地三期開發用地作為完善土地作價出資方式的專項試點；深圳市向國家發改委提報的《深圳地鐵三期軌道交通建設規劃》中明确提出以土地作價出資解決地鐵三期相關建設資金的融資方式，并得到國家發改委的批複同意。2013年5月，深圳市出台了《深圳市國有土地使用權作價出資暫行辦法》，随後完善、頒布了《深圳市土地使用權作價出資實施流程》和《作價出資合同（範本）》，明确了土地作價出資的具體操作流程及各部門分工職責。

③土地作價要點。土地作價出資時市政府将征地拆遷完成後的成熟地塊作為注冊資本，以作價出資方式增資注入地鐵集團。作價出資的土地一般為地鐵車輛段和地鐵車站上蓋及相鄰地塊，土地價格由市規劃國土委的土地評估機構按地鐵開通前市場地價進行評估确定。

④主要的流程

圖4-7 深圳市土地作價出資出讓國有土地使用權的技術流程

（3）前海樞紐上蓋開發用地作價出資的技術準備的工作

因作價出資方式的對象是确定的，操作更為簡單。通常情況下，統一規劃，統籌功能，統一布局後即可開展相關工作。即會同相關部門做好總體布局。在此基礎上開展土地作價出資工作，評估地價。

與招拍挂方式相比，土地作價出資方式可以更早确定土地開發權的投資主體，軌道交通企業可以更早、更沒有顧慮的思考物業開發的總體布局，效率更高，而且土地價值的增值創造也會更大。

五、結論

（一)研究結論

城市軌道交通具有資金需求量巨大、短期盈利能力不足、投資回收期較長的特點，簡單以政府投資為主、以政府信用作為擔保開展金融信貸活動的建設融資方式無法滿足短期内大規模建設的需要，各大城市相繼提出構建 “軌道+物業”的發展思路。

本文以深圳地鐵為研究對象，對深圳地鐵軌道交通投融資改革與土地獲取方式的創新進行了研究，軌道三期投融資改革是“軌道+物業”發展的良好契機，是軌道建設運營可持續發展的方向，對軌道交通物業用地的取得方式及法律基礎、技術條件、障礙等進行了全面的闡述，針對具體的案例進行研究，提出具體的操作細則和下一步改革探索的方向。

（二)不足與展望

雖然深圳地鐵在軌道交通物業開發用地取得方式上進行了大量的探索與實踐，創新了管理機制，提出各種有效策略與實施方案，對國内其他城市軌道交通物業開發用地取得方式有一定的指導意義。但受各地經濟發展水平、擁有的立法權限、甚至局部的法律法規基礎、政府管理水平和市場環境及城市發展水平、創新意識等因素的影響，各個城市政府、軌道交通企業需要進一步結合自身的實際情況，探索、交流、創新、豐富軌道交通物業開發用地取得方式的内涵和各項配套的政策。

參考文獻：

[1]齊皓然.城市軌道交通投融資模式研究——以深圳城市軌道交通為例【D】大連海事大學碩士論文,2013

[2]賴秩峰.論地鐵和沿線物業捆綁開發中土地取得法律問題【D】.北京大學碩士論文，2008

[3]周志芳.吳軍亮.中國地鐵上蓋物業開發模式及其法律風險分析【C】.2014中國青島城市軌道交通管理和技術創新研讨會論文集

[4]徐偉工. 深圳地鐵前海車輛段上蓋物業開發建築設計方案的應用[J]福建建設科技 2008(6)

[5]深圳統計年鑒2014【Z】

[6]深圳地鐵集團.深圳地鐵前海車輛段上蓋物業開發項目代開發+BT建設招标文件【Z】

[7]楊建華;劉麗璇.深圳地鐵1号線續建工程前海車輛段上蓋物業開發項目開發模式比較研究【Z】

深圳軌道交通+物業開發用地取得方式研究

(2016-09-01 08:57:05)

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分類：

摘要:大城市面臨人口急劇增長，交通資源日益稀缺的現狀，為緩解交通壓力，各大城市紛紛選擇大力發展城市軌道交通系統，但由于軌道交通具有較強正外部性，建設需要大量資金，且短期盈利不足，僅靠财政投資及以政府信用擔保的建設融資方式無法支持短期内大規模建設的特點，因此各大城市相繼提出構建 “軌道交通+物業開發”的可持續發展思路。選取深圳地鐵作為研究對象，對深圳軌道交通投融資機制的開發策略，物業用地的取得方式及相應的法律基礎、技術條件、障礙等進行全面的闡述，并針對具體案例進行研究，提出具體的操作細則和下一步改革探索的方向。為其他城市政府、企業進行投資決策提供指導，為軌道交通可持續發展提供具體的理論支持，具有強烈的示範意義。

關鍵詞：軌道交通；房地産； 開發模式；土地資源；合作開發

一、引言

改革開發以來，我國經濟建設快速發展，城市化率逐年提高，對城市交通需求迅猛增長，供需矛盾日趨凸顯，交通問題已成為制約城市發展的瓶頸。大力發展城市公共交通系統，是解決城市交通問題的必然選擇。城市軌道交通是公共交通的骨幹組成部分，截止2014年底，全國已開通地鐵城市有22個，運營裡程2829公裡，開通線路94條；規劃建設線路9926公裡；正在建設地鐵城市14個，正在建設裡程895公裡，正在建設線路29條，規劃建設線路3610公裡。已獲批未建和正在争取報批的城市有數十個，保守估計，未來10年内，用于城市軌道交通建設的總投資超過5萬億，在政府難以承擔巨額投資的情況下，為解決建設資金來源需求，相繼提出構建 “軌道交通+物業開發”的發展思路。因此，根據實踐情況及時探讨、總結軌道交通物業開發用地獲取已有的具體的、系統化的做法，為各級城市政府、企業決策提供指導依據，為軌道交通可持續發展提供具體的理論支持，具有強烈的示範意義。

二、深圳軌道交通建設及物業開發的基本情況

深圳是我國較早進行地鐵建設的城市，截止2014年底已運營178公裡、在建線路3條。自地鐵一期建設開始，一直探索構建适合中國國情、符合特區實際的軌道交通可持續發展模式，在地鐵沿線土地開發上進行了一系列的摸索性實踐。2009年提出全面構建“軌道+物業”的可持續發展戰略，通過定向招拍挂與土地作價出資的方式取得數塊土地資源。

三、深圳軌道交通建設的投融資體制

深圳軌道交通建設經曆了一元化、二元化和目前多元化投融資模式的創新變革。“政府主導、市場化運作、多元化投資、可持續發展”成為深圳市積極推進軌道交通投融資體制改革的基本原則。

深圳地鐵一期工程總投資約105億元，采用一元投資模式，由政府負責70%投資，企業通過銀行貸款等方式籌措30%投資資金，主要靠政府直接财政投入。二期工程總投資約800億元（不含已BOT形式特别授權港鐵公司負責的深圳軌道交通4号線），基本上采用二元化投資模式，由政府财政負責50%的資本金，其餘50%的建設資金由企業采用債券、短融、銀行貸款及BT等形式進行融資，融資渠道與融資方式更為多樣[1]。三期工程在全國率先采用更加多元化的投融資模式，“政府将地鐵沿線上蓋用地作價出資注入深圳地鐵，由地鐵集團融資開展地鐵建設”，并得到國家發改委的審批同意。

四、深圳軌道交通物業開發用地的獲取方式

（一)軌道交通物業開發用地一般取得方式

1.軌道交通物業開發用地特征

軌道交通站點、區間、車輛段及其上蓋物業開發用地有以下特征：一是從資源屬性來說，其具有軌道交通基礎設施的附屬性。二是從功能屬性來說，隻有通過統一的規劃與設計，才能在滿足軌道交通自身功能的基礎上創造出可以開發利用的土地資源空間。三是從土地本身屬性來說，經整備的可綜合集約利用的軌道交通用地具備綜合功能，既有軌道交通這一城市基礎設施的公益性功能，又有可開發利用的經營性功能。公益性功能可以進行劃撥方式取得土地使用權，而經營性功能必須進行通過“招拍挂”的方式取得土地使用權。二重性是“軌道+物業”最大的制度設計障礙。

2.軌道交通物業開發用地取得方式

從國内實踐性來看，軌道交通物業開發用地一般采用如下方式取得：

（1）招拍挂出讓方式

《物權法》137條、138條款規定：經營性用地必須采用“招拍挂”、公開競價的方式進行出讓，對協議出讓方式及劃撥方式進行了嚴格的限制。因此，軌道交通物業開發用地一般會采用複合方式招标或定向（帶重要排他條件）拍賣的方式。這是我國軌道交通物業開發土地取得的最為普遍的形式。

（2）協議出讓方式

指政府以協議方式在一定年限内，将建設用地使用權出讓給意向用地者，意向用地者向國家支付協議出讓金的方式。

（3)授權經營（整備）方式

軌道交通企業在建設軌道交通前期，對沿線土地資源進行整備，并通過統一規劃設計，為後期物業開發、商業經營預留必要的、清晰的各項接口條件，在通過土地交易市場進行公開招拍挂的方式轉讓物業開發權，由于軌道交通企業在前期所做的投資投入，再轉讓收益中進行返還。

（二)軌道物業開發用地使用權取得的障礙與對策

1.開發用地使用權取得障礙分析

明确軌道建設主體具有沿線土地開發權主體地位是實現軌道交通與沿線土地共同開發的重要事實條件。但《物權法》對土地房屋征收、經營性用地出讓、劃撥用地用途範圍等方面存在嚴格規定，使一些地方政府促進地鐵建設運營和物業開發同步實施而制定行政規章制度、辦法等鼓勵性條款的有效性有了一定存疑空間，導緻軌道物業開發土地取得面臨新的法律障礙。

（1)沿線土地儲備的征收、征用及拆遷問題

軌道交通線路通常通過成熟城區及城郊已建設區，必然要進行站點、區間、車輛段、停車場等周圍土地的儲備，勢必要進行房屋征收拆遷、土地使用權征收的問題。《物權法》42條規定“為了公共利益，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動産”。需要指出的是地鐵建設是重大的基礎設施建設，地鐵的運營是具備準公共性的産品，因此建設地鐵是屬于國家需要，也是公共利益[2]。但軌道交通建設需要的建設用地紅線範圍小于上蓋（周邊）物業開發用地紅線範圍的時候，法律依據就顯得不夠充分。

（2）建設用地使用權出讓制度問題

根據《物權法》第137條規定“工業、商業、旅遊、娛樂和商品等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者，應當采取招标、拍賣等公開競價的方式出讓。”用于住宅、辦公樓、商業、公寓、酒店等開發的軌道沿線用地，該用地一般認為屬于經營性用地，而不屬于交通功能用地，要走“招拍挂”程序，如果為确保軌道交通企業中标，需在條件中加入過多限制性條款，對其他企業顯失公平；如果不帶條件公開競價，土地獲得者未必是軌道公司，且面臨地鐵建設資金本身不足卻要同步支付高昂地價的情況。目前軌道+物業開發中土地取得的最主要障礙是《物權法》的“招拍挂”出讓制度。

2.地表、地下、地上使用權分設奠定了軌道物業開發的法律與技術基礎

從國際特大城市的經驗看，分層使用土地資源必将成為一種趨勢，地下空間是一種新型的國土資源，但這些資源産權的确認沒有法律根據。《物權法》第136條規定“建設用地使用權可以在土地地表、地上或者地下分别設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權”[3]，這使建設為目的利用土地範圍從傳統的地表擴大到土地的多層空間，可以為建設用地使用權多層出讓形成法律依據。土地使用權的分層設立制度為土地立體化利用、特别是地下空間、地鐵上蓋的開發奠定了法律基礎。

要實現“軌道+物業”的模式，有幾條必要的要素：一是軌道交通建設用地範圍内及其一定半徑範圍内可以創造可集合利用開發的土地資源、土地空間；二是這些通過軌道交通建設創造出來的可集合利用開發的土地資源及土地空間由軌道交通企業來主導開發，收益反哺于軌道交通建設或彌補運營虧損。

3.軌道交通開發用地取得方式的對策與創新

（1）關于“招拍挂”的适用的對策

軌道交通上蓋物業雖然表面上具備經營性土地使用權的特征，但是其又具有公益性的内涵特征。主要理由有：一、其是軌道交通建設用地所附生的、由軌道交通企業所創造出來的用地；二、其是軌道交通正外部性的直接依托資源，軌道交通所産生的外部性有直接的部分體現在該物業的增值溢價上；三是可以通過制定政策将同步開發所産生開發經營收益反哺于軌道交通建設及運營，從而使其具有真正意義的公益性。國家國土資源部土地利用司的一位官員在深圳舉辦的軌道交通研讨會就曾指出：一宗用地内既具備軌道交通功能等城市基礎設施功能的，又具備商業、住宅等多種功能用途的，應視為綜合用地；以城市基礎設施功能為主的，應視為符合公共利益為主導的綜合用地，可以采用協議方式轉讓土地使用權，但不适宜采用劃撥的形式進行轉讓（因劃撥用地在功能用途、轉讓等方面有明确的限制性規定）；取得土地使用權的單位應依法繳納土地出讓金；在正式出讓之前，可以公開征詢該綜合用地的意向使用者，若隻有一家，則可以采用協議出讓方式，若産生超出2家及以上有意向使用者，則仍适用“招拍挂“的相關規定。筆者認為，上述土地利用司官員的觀點是比較符合實際，且具備可操作性。即将一宗車站、車輛段、停車場的用地，通過前期研究，明确基本的規劃條件後，即随同軌道交通功能作為綜合用地一并轉讓，不再區分軌道交通功能宗地和上蓋開發宗地。

（2）特許經營或授權經營模式的對策

國有土地使用權授權經營，指政府以一定年期的國有土地使用權作價後授權給國有控股公司、作為國家投資機構的國有獨資公司和集團公司經營管理行為。這種授權經營的方式在國家授權機構所屬企業的改革中普遍使用，法律風險相對較小。

（3）土地作價出資（入股）模式的對策

《公司法》27條規定“股東可以用貨币出資，也可以用實物、隻是産權、土地使用權等可以用貨币估計并可以依法轉讓的非貨币财産作價出資”[2]。政府可以用沿線土地使用權作價入股，由國有資産管理機構作為股東，将土地使用權進行評估後作為貨币資産入股或作價進入軌道交通企業。這種方式不經“招拍挂”，軌道建設主體企業可以确保獲得沿線開發權。

土地使用權作價出資或入股，是國有企業改革中出現的特殊土地使用權創設方式，也是國有企業重組、并購中經常發生的行為。作為軌道交通物業開發用地，在實踐中，公司取得建設用地使用權，并非以公司作為用益物權人經由出讓的創設方式直接取得建設用地使用權，而是由國家以投資（入股）的方式，在公司在取得法人财産權的基礎上取得建設用地使用權，相當于國家将本應直接取得的出讓金入股作為股權，由國家作為股東享有公司權益。

（三)深圳軌道物業土地取得實踐

1.深圳軌道交通物業開發已取得的土地情況

深圳地鐵較早的探索軌道交通沿線物業開發的模式，在深圳地鐵二期工程中，通過招拍挂方式依法取得土地開發權。此外，深圳市針對軌道交通建設提出“三個堅定不移”，加快了土地作價作為資本金注入深圳地鐵集團的工作。

表4-1深圳地鐵已取得土地開發權彙總表

圖4-1深圳地鐵二期、三期已取得的地鐵上蓋物業開發權的分析統計圖

表4-2地鐵三期7、9、11号線意向取得土地地塊基本情況

三期尚未開工的6号線、8号線和三期修編已經确定的2、3、5、9号線延長段的個别站點亦正在規劃同步開發的物業開發項目。

2.“招拍挂”方式取得物業開發權的實踐案例——前海車輛段

前海車輛段在2008年5月通過“招拍挂”方式完成土地交易。

（1)前海車輛段的基本情況及建設時序安排

前海車輛段物業開發項目是地鐵1号線續建工程車輛段的上蓋項目，在總體規劃布局上,以注重環境,合理布局,功能分區明确,配套設施完善,可彈性開發等各項為規劃設計總原則,力求體現城市土地的利用與軌道交通相結合的高效率開發模式[4]。

圖4-2前海車輛段物業開發用地位置示意圖

前海車輛段2005年确定選址，2006年完成初步設計，開展軟基處理工程（原地質為沿海海田灘塗地貌），2007年3月确定施工圖，開展樁基施工，2009年10月具備車輛段接車功能。但上蓋物業開發的進度遠遠滞後于地鐵建設的需要，且涉及上蓋物業開發需要進行必要的招拍挂程序及相關規劃設計的認可，2008年6月方簽署土地使用合同。此時車輛段施工已基本完成主體結構闆施工，基本按原已拟定的規劃設計方案預留好結構開發條件。

圖4-3前海車輛段分層功能示意圖

（2）前海車輛段上蓋開發用地轉讓的技術準備工作

為取得土地使用權，做了以下前期工作。

統一規劃，統籌好宗地安排。會同有關部門做好軌道交通功能涉及的布局，為上蓋物業開發提供基礎。這一階段的主要成果是整個車輛段的功能布局及規劃要點和土地分宗的基本原則，即規劃詳藍的要求。

統一設計，統籌好立體功能接口。因車輛段是整個軌道交通線路建設的關鍵工期點，受征地拆遷等因素制約，施工周期非常緊迫。需要立即同步研究車輛段及上部物業開發的設計接口的功能。這個階段，核心成果是形成立體分層的宗地圖和《地鐵前海灣車輛段上蓋平台同步建設技術要求》和《前海灣三條市政道路設計技術要求》。

統一建設，統籌好建設時序。軌道交通主管部門确定好車輛段功能的概算，力争完成蓋上蓋下投資分攤的原則與比例；國土部門根據要點、詳藍和軌道初步設計概算對土地底價進行測算并完成審定；軌道交通公司研究上蓋物業開發與車輛段間的時序安排和必要的開發模式研究。此階段最主要的成果是土地底價确定和開發時序安排的總體籌劃。

至此，土地使用權轉讓的技術準備基本就緒

圖4-4地鐵車輛段上蓋開發用地招拍挂轉讓的技術流程

（3）前海車輛段上蓋開發用地挂牌的要素條件準備工作

确定轉讓方式。

确定競買申請人的條件為境内注冊的公司、企業、其他組織，個人和聯合體不得競買。且須滿足（一）具有地鐵線路和附屬設施建設經營範圍，并擁有1條以上地鐵線路建設經營經驗；（二）競買人須通過競買資格審查并取得證明。

确定挂牌的其他要素條件：項目建設須符合《地鐵運營管理暫行辦法》、《地下鐵道建設管理暫行規定》、《其他地鐵建設和運營管理的相關規定》的規定；須與地鐵建設同步進行建設上蓋物業平台、柱網及相關設施，并符合《地鐵前海灣車輛段上蓋平台同步建設技術要求》，并在地鐵“軌通”之前竣工；須建設前海灣跨車輛段的三條市政道路橋并符合《前海灣三條市政道路設計技術要求》，無條件建成後移交給政府。如需成立項目公司，則須為全資子公司。該項目公司的股權在地鐵1号線續建工程試運營之前不得轉讓。

發布公告；完成交易。

根據市政府相關紀要，将土地使用權轉讓金（地價）轉資本金，即地鐵集團按合同規定繳納地價後，财政同步安排返還給國資委，作為項目建設的資本金投入地鐵建設。相關程序完成後，取得土地權使用證。

3.“土地作價出資”方式取得物業開發權的實踐案例——前海樞紐

（1）前海樞紐的基本情況及規劃的變化

前海樞紐經曆過兩個階段的規劃變化：2007年，根據原規劃方案，前海灣樞紐總用地為11公頃，總建築面積約75萬平方米，總投資68億，其中政府投資40億。其中物業開發面積約50萬平方米。2010年，調整後的規劃方案為，總占地20公頃、總建築面積約214萬平方米，近期開發範圍占地約10公頃，建築面積約122萬平方米。

2013年簽署土地使用權作價出資合同，作價金額達145.65億元。上部建築方案設計已穩定，目前地下樞紐部分已經開展施工。

圖4-5前海綜合交通樞紐上蓋開發建築方案鳥瞰圖

圖4-6前海綜合交通樞紐功能布局剖面示意圖

（2）土地作價出資方式的核心要點和流程

①土地作價入股是國有企業改革、重組、并購中常運用的重要策略，符合公司法的規定。招拍挂方式主要存在以下問題：一是上蓋物業開發業主的确定遠滞後于軌道交通建設，會導緻開發預留條件不充分；二是軌道交通企業繳納的地價款需通過财政返還，程序繁雜；三是在上蓋投資主體未确定的情況下，下部平台、主體結構及樁基礎已經提前施工，一旦出現開發方案重大調整等不可預見情況，軌道交通企業将面臨重大投資浪費等情況。鑒于此深圳地鐵利用2012年深圳市軌道交通投融資體制的重大改革為契機，探索出“土地作價出資”的方式。

②作價出資方式産生的背景及主要政策依據。2012年5月，《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲得國土資源部和廣東省聯合批複，明确提出以土地三期開發用地作為完善土地作價出資方式的專項試點；深圳市向國家發改委提報的《深圳地鐵三期軌道交通建設規劃》中明确提出以土地作價出資解決地鐵三期相關建設資金的融資方式，并得到國家發改委的批複同意。2013年5月，深圳市出台了《深圳市國有土地使用權作價出資暫行辦法》，随後完善、頒布了《深圳市土地使用權作價出資實施流程》和《作價出資合同（範本）》，明确了土地作價出資的具體操作流程及各部門分工職責。

③土地作價要點。土地作價出資時市政府将征地拆遷完成後的成熟地塊作為注冊資本，以作價出資方式增資注入地鐵集團。作價出資的土地一般為地鐵車輛段和地鐵車站上蓋及相鄰地塊，土地價格由市規劃國土委的土地評估機構按地鐵開通前市場地價進行評估确定。

④主要的流程

圖4-7 深圳市土地作價出資出讓國有土地使用權的技術流程

（3）前海樞紐上蓋開發用地作價出資的技術準備的工作

因作價出資方式的對象是确定的，操作更為簡單。通常情況下，統一規劃，統籌功能，統一布局後即可開展相關工作。即會同相關部門做好總體布局。在此基礎上開展土地作價出資工作，評估地價。

與招拍挂方式相比，土地作價出資方式可以更早确定土地開發權的投資主體，軌道交通企業可以更早、更沒有顧慮的思考物業開發的總體布局，效率更高，而且土地價值的增值創造也會更大。

五、結論

（一)研究結論

城市軌道交通具有資金需求量巨大、短期盈利能力不足、投資回收期較長的特點，簡單以政府投資為主、以政府信用作為擔保開展金融信貸活動的建設融資方式無法滿足短期内大規模建設的需要，各大城市相繼提出構建 “軌道+物業”的發展思路。

本文以深圳地鐵為研究對象，對深圳地鐵軌道交通投融資改革與土地獲取方式的創新進行了研究，軌道三期投融資改革是“軌道+物業”發展的良好契機，是軌道建設運營可持續發展的方向，對軌道交通物業用地的取得方式及法律基礎、技術條件、障礙等進行了全面的闡述，針對具體的案例進行研究，提出具體的操作細則和下一步改革探索的方向。

（二)不足與展望

雖然深圳地鐵在軌道交通物業開發用地取得方式上進行了大量的探索與實踐，創新了管理機制，提出各種有效策略與實施方案，對國内其他城市軌道交通物業開發用地取得方式有一定的指導意義。但受各地經濟發展水平、擁有的立法權限、甚至局部的法律法規基礎、政府管理水平和市場環境及城市發展水平、創新意識等因素的影響，各個城市政府、軌道交通企業需要進一步結合自身的實際情況，探索、交流、創新、豐富軌道交通物業開發用地取得方式的内涵和各項配套的政策。

參考文獻：

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[3]周志芳.吳軍亮.中國地鐵上蓋物業開發模式及其法律風險分析【C】.2014中國青島城市軌道交通管理和技術創新研讨會論文集

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[7]楊建華;劉麗璇.深圳地鐵1号線續建工程前海車輛段上蓋物業開發項目開發模式比較研究【Z】