張禹 | 國家能力與國家概念再審視

學術人與實踐者

學術人，海納百川，甯靜緻遠，以理解社會；

實踐者，知行合一，悟道至善，為關懷天下！

張禹，北京大學政府管理學院博士研究生，哈佛大學肯尼迪學院阿什中心訪問學者。

從黨的十八屆三中全會首次将全面深化改革的總目标确立為“推進國家治理體系和治理能力的現代化”後，國家治理能力概念便成為我國政治學研究的熱點。在現實生活中，國家體現為一系列制度和機構，并通過各級官員實現其既定目标。制度形式、組織結構的多樣性，制度化程度的高低和人與制度互動模式的差異使不同國家之間存在差别。與此同時，國家作為一種社會文化現象，作為當今世界範圍内最重要的統治機構和基于人的自然傾向演化形成的政治共同體，不同地域的民衆對國家的意涵及其應該具有的能力享有某種共識性認知。無論是直接将西方的國家能力概念運用于中國國家治理能力的研究，還是批判、揚棄西方國家能力理論，把中國的國家治理能力處理為一種地方性知識的進路，這種寓于國家概念中的變與不變都是進行跨國比較和理論批判時需要妥善處理的問題。筆者認為，國家能力和國家治理能力在本質上都應是一種合理有效的、旨在實現自主向善的國家目标的權力，都需要從客觀上滿足民衆主觀層面和社會文化傳統中對國家功能、使命的預期。

國家能力研究中的國家觀

國家能力是西方比較政治學中的重要理論脈絡和學術概念。經過數十年的演變，國家能力已經成為解釋一國政治經濟發展、民主鞏固/崩潰和國家失敗的重要理論工具。這些讨論中，對國家能力的闡釋随着人們對國家性質、要素認知的改變發生着變化。通過降低分析層次，把抽象的國家分解為行動者或制度組織，突出其中一種要素在特定時刻和情境中的作用是國家能力研究中常見的操作化方式。這種研究方式也影響了中國學界對國家治理能力的闡釋，使國家常以政黨、中央政府、地方政府、社會組織甚至社區等形式見諸國家治理能力的讨論中。然而，以小見大、化整為零地界定、闡釋國家治理能力主體的方式并沒有很好地呼應國内學者把國家治理能力定義為基礎性、超越性和整合性力量，把國家（中國）作為主導性治理能力主體的理論視角。無論研究國家治理能力還是國家能力，都繞不開某種國家觀。真正的國家（治理）能力研究需要切實地建立在國家這一實體之上，而非是對國家進行簡化、還原後的“剩餘物”（制度、組織、行動者等）之能力的研究。然而，反思國家自身的組成要素，把國家建構結果的多樣性和不同國家類型的産生作為研究對象的文獻并不構成國家能力研究的起點，而是在批判國家自主性和國家能力的過程中逐漸延伸出的一脈文獻。這種理論發展脈絡上的次序颠倒使很多針對國家能力的研究秉持了一種行動者—制度二分的國家觀。其中，在相當一部分曆史制度主義範式的國家能力研究中，大多數的理性選擇制度主義和社會中的國家（state-in-society）框架下的文獻都傾向于把國家視為行動者。在行動者主導的國家觀中，制度和結構的作用雖有所涉及，但主要以影響行動者行為策略、利益考量和資源調度的方式被間接地加以體現。除此之外，把國家視為具有組織特征的制度機構而非具有人格特質的行動者，則是很多從制度化、例行化和強社會、強國家的相互賦權角度來闡釋國家能力的文獻背後所秉持的國家觀。但在這些研究中，國家性成為房間裡的大象，并不構成國家能力研究的變量，而是以一種背景和常量的方式見之于關于國家能力的讨論中。這使國家能力常被理解為一種制度性的強制力或者統治者的偏好，國家能力運行的支配—服從基礎及其與特定曆史情境中社會價值規範的統合過程受到遮蔽。長此以往，民衆對國家能力運行目的、結果的主動服從被官僚制的日常化運作和個體基于利益考量的理性選擇所取代；不同社會文化情境和時間節點上國家理由的産生過程受到遮蔽。

國家性（stateness）是國家存在和權力延續的觀念和國際基礎，彰顯着國家具有其他社會權力主體所不可擁有和替代的使命與功能。國家性既通過國家官方的公共叙事得以彰顯，也在國家切實履行其功能的過程中被強化——對内，國家向賦予其權力的民衆提供符合需求的公共物品和公共服務；對外則滿足其他國家對其國際地位的預期。這種民衆主觀期待與國家客觀表現之間的對應關系是國家能力産生和運行的重要前提。正如盧克斯（Lukes）說的，真正理解（國家）權力的概念需要一個非行為層面的第三維度來揭示權力如何通過塑造個體觀念、偏好，從而使其自覺服從自身在現有支配關系中的角色和地位。要學理化地呈現國家權力/能力的真實運行狀況，需要重視國家的非物質屬性，揭示清楚國家作為有機的觀念與組織的統一體，其意志和目标與民衆的觀念、利益之間一緻性的形成。

國家能力主體的制度-行動者二重性

關于國家能力主體性質、要素的争論可以追溯到斯考切波（Skocpol）關于國家自主性的論述和相關學者對她的批判當中。斯考切波從國家-社會的隔離入手，強調隻有作為行動者的國家産生了自主的意識來制定并追求其自身的而不是某些群體、階級或社會的目标時，探讨國家（通過政策、組織）執行、實現其獨立的官方目标的能力才有意義。這種通過未言明的代表邏輯，把政治精英和利益集團的主動選擇等價為國家的意志、目标的預設，是國家自主性概念遭到批判的重要原因。然而，斯考切波在具體闡釋國家自主性的特征時還特别強調了其具有的潛在性特質，很多批評斯考切波把國家一邊倒地視為行動者/政治精英的觀點，往往誤解了她對國家自主性之潛在性和曆史性的論述。

在斯考切波看來，作為國家能力基礎的國家自主性雖然依賴政治精英的内在潛能與實際行動，但政治精英和利益集團的組織、行動方式以及政策動議往往受制于更大的結構，所以國家自主性是潛在的，具有關系性的特征，它的出現或消失是行動者和結構在具體曆史過程中交織互動的結果。這也是斯考切波認為針對國家能力的跨國比較研究隻能反映出國家能力的強弱，要澄清各個國家能力産生與作用的具體機制，必須結合針對個案的曆史分析。這與後來曼（Mann）等人批評的那個秉持真實精英主義（true elitism）的斯考切波大相徑庭，因為曼在很大程度上并未重視斯考切波對國家自主性之潛在性和關系性的論述。在曼看來，斯考切波關于國家自主性的論述從國家及其官僚機構實際上是由政治精英組成和控制的這一觀察出發，混淆了國家權力來源的制度維度和行動者維度，錯誤地把政治精英的自主性等同于國家自主性，沒有反映出國家權力所具有的制度性國家主義（institutional statism）特征。根據曼的論述，真實精英主義強調國家精英掌握的淩駕于社會之上的分配性權力，這一維度下，國家是具有統一行動邏輯的行動者，國家的意志體現為政治精英的選擇。而制度性國家主義則是一種集體性而非分配性的權力觀，強調既有制度對所有政治行為者的約束，國家則被視為把動态的社會關系權威地制度化的方式。

然而，在研究美國聯邦制和政黨贊助制度如何阻礙了國家能力在經濟刺激領域的延伸，以及後來在研究美國針對老兵和婦女福利政策的發起時，斯考切波通過将政治精英的偏好和自主權置于官僚、政黨體系和曆史化的政治結構之中加以闡釋，實際上秉持了一種兼顧行動者和制度兩個維度的國家觀，并沒有如其批評者所批判的把體現國家自主性的公共政策完全視為政治精英意志。在最近的采訪中，斯考切波也再次澄清了人們對其國家自主性概念的誤解和批評。斯考切波和曼的區别并不在于對國家要素的構成即國家權力主體認知的分歧，相反，他們都承認寓于國家中的制度和行動者維度。兩人的最大不同在于對國家能力主體二重性的處理方式上。斯考切波在某種程度上認為這兩種維度不可分離，相輔相成；而曼等人則認為，隻有清楚地區分兩種維度才能夠對國家權力的演化發展有更加清晰的認識。

米切爾（Mitchell）進一步對國家的操作化方式進行了闡釋。他明确反對非此即彼地把國家視為制度聚合體或行動者的研究方法，并認為這種被簡化還原的國家概念不能作為現實中國家的代表，真正的國家是處在具體而複雜的社會關系和組織結構網絡當中的，國家與社會之間往往不存在一個清晰的界限。國家的物質屬性（制度機構系統）和意識形态屬性（文化觀念系統）是合二為一的，任何試圖把兩者進行區分或者認為這種區分是理所當然的想法都是對國家概念的曲解，國家理論的真正任務是對兩者進行曆史化的分析。武（Vu）總結了國家形成文獻為充實國家概念所做出的貢獻：一是使人們眼中的國家逐漸從單純強調制度實體的唯物範疇擴展到了非物質，特别是文化、曆史和價值觀念的範疇；二是國家的主要意涵已經發生了轉變，由原先的強調組織采取自主性行動的能力轉化為了人在一套制度集合體中的行為。人和制度的有機嵌入與實際互動狀況正在取代單一的個體性或制度性國家觀，成為國家理論中闡釋國家本質的基礎。紮卡（Zacka）通過對美國基層官僚與普通民衆之間交流、互動過程的分析，展示了真實狀态中旨在實現國家政策目标，依托基層官員和官僚制度的國家能力是如何運行的。他使用“當國家遇上馬路”的表述來描繪官民之間在基層的互動和共情，指出他們對各自身份認同的能動理解和延綿反思在公共政策目标被意外地、超出官僚機構預期的實現過程中發揮的作用。

國外學界圍繞國家要素、國家能力主體和國家權力運行真實狀況的批判，與針對傳統中國個案的研究中對國家的理解有很多不謀而合之處。瞿同祖把兼具制度和觀念兩種屬性，富有彈性和包容性的禮治闡釋為傳統中國國家秩序維系和政治整合的關鍵；周雪光強調長期存在于我國曆史中觀念統一體與制度統一體之間的互動，闡釋了科舉制在凝聚傳統中國這一觀念統一體過程所發揮的重要作用，并圍繞科舉制對我國國家治理中正式制度與非正式制度，象征性權力與實質性權力之間的互動關系進行了闡釋；鄧小南以宋代言路為例，強調存在于具體執行過程和個體觀念中的“活”的國家制度相較于文本上的正式國家規制對宋代政治生活和國家權力運行的重要影響。這些通過描述行動者與制度的複雜互動，整合難以被拆解的寓于國家概念中的物質和非物質屬性，把國家權力運行的名與實進行曆史化呈現，關注國家權力在基層的真實運作情況和存在于民衆觀念中的國家對個體行為的影響的研究，與國外學界對國家本質二重性的理解産生了奇妙的呼應，有必要引起國内政治學界同仁的關注。脫離具體的曆史情境和思想文化傳統，簡單地把國家簡化為行動者或者制度機構的操作方法實際上則又把作為有機整體的國家還原成了個體層面的行動者或組織層面的官僚系統，失去了人們對國家的真正感知和理解，重蹈回歸國家所批判的結構功能主義、自由主義和馬克思主義傳統中迷失國家的覆轍。國家概念中的非物質要素及其在國家權力的運行中發揮的重要作用不容忽視。正如果斯基（Gorski）指出的，國家不僅僅是行政、警察和軍事組織，他們也是教育性糾正性和意識形态的組織。在研究加爾文主義在國家形成中的作用時，果斯基發現人力資源的增值與物質資源的動員發揮着同樣重要的作用，一套中央集權的官僚制度并非國家（汲取）能力産生的必要條件，精英政治對國家的建構和能力的形成起着至關重要的作用。

國家權力向國家能力轉化的價值基礎

國家與社會關系是闡釋國家能力來源的基本框架。學者們在這一看似價值無涉的理論框架指導下對國家與社會二者間的複雜互動進行了細緻的呈現。值得注意的是，這些研究中對國家社會之間協同、自然化、相互賦權、半自願服從等表述的背後隐含了實證主義傳統下學者們對國家權力主體之動機和價值取向的隐含關切。即使是在與價值無涉的理性選擇視域下，也隐含了諸多關于國家價值取向的預設。奧爾森（Olson）的“掠奪論”國家觀和列維（Levi）的财政憲政理論都是從國家（統治者）與社會（民衆）之間的平衡狀态出發來對國家本質及其能力進行具體闡釋的。奧爾森把國家比喻為“常駐的匪幫”，對常駐的強調意味着國家不同于對民衆進行一次性掠奪且同樣掌握暴力的流寇，而是以一種坐寇心态，使用低折現率以期對民衆和領土進行保護和長期經營。這種穩定狀态的出現和維持在他看來便是國家政權和國家能力的體現。列維也以稅收為切入點對國家的性質及其與社會的關系展開了更為細緻的分析。她認為，國家（統治者）在提升其征稅和征兵能力的過程中，基于對社會竭澤而漁式地汲取的政治、道德風險和行政成本的考慮，更傾向于在民衆中間建立起一種半自願服從或者有條件同意的動态的相互穩定狀态。這種服從的實現，一方面依賴于雙方都遵循某種規範義務的意識，另一方面也離不開雙方對違規失範将受到懲罰的理性認識，是道德和理性共同作用的結果。

曼在剖析了西歐諸國的曆史進程後，把制度化、例行化的國家與社會間互動視為國家能力的重要基礎。與斯考切波把自主性視為國家能力的基礎不同，曼認為，随着國家社會相互滲透的不斷加深，國家在基礎性權力的維度上可以被視為單一聚合體的存在。因為随着國家與社會之間制度性、例行化溝通協商渠道的拓展與成熟，國家在滲透社會并增強對社會控制能力的同時，社會力量也會通過制度化的協商渠道反過來深入地影響和制約着國家。國家和社會在制度層面的交織互動使國家的專制性權力逐漸弱化，現代國家的能力也因此不再反映于國家精英（行動者）維度，而是存在于越來越緊密的國家—社會互動關系中，國家和社會之間趨向于一種自然化（naturalize）狀态。沿着曼的思路，埃文斯（Evans）使用嵌入性自主和治理性互賴的概念來闡釋國家能力的本質，進一步凸顯了國家和社會之間的均衡、互動關系。埃文斯強調的不隻是國家使用強力控制社會或國家嵌入社會的程度，而是更加注重國家将其自身的權威潛移默化地賦予其他社會行動者的過程，把國家權威在民衆觀念層面的認同和理解作為國家能力順利實施的價值基礎。維斯（Weiss）通過把産業整合置于國家轉型規劃的任務列表中，寄希望國家主動發揮其在協調社會、市場作用的同時能夠進一步與産業部門合理、有效分享更多的權力，形成一種國家與其他主體之間權力平衡協調發展的局面。梵浩（Vom Hau）在研究阿根廷民族主義興起的過程中指出，民衆在觀念層面對國家權力的理解與配合很大程度上決定了國家目标實現的難易與結果的好壞，正當性是除了治理技術和制度條件外，國家基礎性權力運行的關鍵。趙鼎新也強調民衆在主觀層面與國家展開合作意願的重要性，提出了軟件性基礎權力，并把這一概念納入對基礎性權力的批判中。以上這些論述和預設表明，國家與社會之間對某種規範義務和價值目标的共識性認知是國家權力向國家能力轉化的基礎，深刻影響着國家能力的實際運行狀況和效果。

公共利益與國家機構利益的一緻性

從曼提出基礎性權力概念開始，制度化、例行化成為主流的衡量現代國家能力的标準。在這一過程中，寓于建制中的權力基本上取代了政治精英維度的權力，理所當然地成為一國的能力。然而，用基礎性權力置換國家能力的做法忽略了作為國家權力主體的公共機構與民衆利益之間的一緻性，同樣沒能處理好國家權力主體性質和來源的二重性問題，與曼批判斯考切波把政治精英的自主性等同于國家自主性的邏輯一樣，實則把公共機構的利益簡單地等同于公共利益。

這種公共利益的定義方式某種程度上受到了亨廷頓（Huntington）把制度化等同于現代化的政治發展叙事的影響。在亨廷頓看來，國家機構天然具有了善和道德的維度，而穩定有效的政治制度/官僚系統本身就是表達和實現民衆共同利益的手段，創建政治制度的能力很大程度上就是創造公共利益的能力。亨廷頓指出，“公共利益并不是自然法或人民意志中先天存在的東西，它也不僅僅是政治進程的結果；相反，它是任何能夠強化政府機構的東西。公共利益就是公共機構的利益”。這一頗有些循環論證的邏輯建構起了國家機構和人民利益之間的一緻性，這種一緻性也是建制性權力得以置換國家能力的基礎。誠然，當國家權力的主體完全是作為建制的公共機構，且公共機構的利益又恰如亨廷頓所言就是公共利益的時候，考慮國家權力運行的動機和支配服從邏輯等問題便顯得多此一舉，因為作為公共利益代表的公共機構不管如何行動都是在為公共利益服務。但問題恰恰在于，公共機構的利益與公共利益并非是始終一緻的，公共機構以“公”之名對真正的公共利益進行褊狹代表和侵害的情況時有發生。福山（Fukuyama）後來提出的更有影響力的國家能力定義雖然也是亨廷頓式的，但他在此基礎上把國家能力界定為“國家幹淨地、透明地計劃、執行政策和執行法律的能力”。從範圍和強度兩個維度來界定國家能力并強調幹淨和透明之于國家能力的重要意義表明了福山對公共機構能否真正代表公共利益所持的謹慎态度。

如此看來，在國家權力向國家能力轉化的過程中，國家的目标、意志與公共利益的一緻性以及公權力運行的向善取向是不可或缺且需要加以闡釋的先決條件。隻注重國家的制度屬性，關注國家權力的制度化程度是不夠的，國家機構和制度體系需要被賦予特定的規範價值。缺乏價值關懷和完全非人格化的國家權力很可能反以制度化的形式侵蝕個人的自由和權利，正如溫加斯特（Weingast）的著名論斷所指出的，強大到足以保護産權和确保合同實施的政府機構和制度也同樣強大到可以剝奪公民的财産，國家能力要合理、有效運行并真正增進公共利益，既需要依托強有力的制度體系，又需要一種存在于個體觀念和實際執行層面，能夠制約制度性權力異化的價值引導。

政治精英對國家權力運行的調适

制度體系的運行和國家權力的行使歸根到底離不開人的作用，制度體系本身難以進行自我賦值，需要依托關鍵行動者進行糾偏。周雪光在闡述我國國家治理的特征時認為，中國的國家治理一方面依托一整套延伸到地方的官僚科層組織以實現中央國家的意圖，另一方面又倚仗非正式、非例行化的權力機制以及中央（領導人）的卡裡斯瑪權威來不斷糾正頻繁發生的地方政府和官僚體制偏離國家目标、意志的行為。國家實現其官方意志和治理目标的能力既依賴國家機構（組織）在理性化和責任倫理支配下的運行狀态，又蘊藏于作為國家重要組成部分的政治精英、中央權威在信念倫理的指引下運用其專斷性權力對作為建制的官僚組織進行的整頓中，以此保障國家權力運行的核心價值取向。

這一現象不隻是中國國家治理在漫長曆史演進中呈現出的面貌，甚至能夠追溯到韋伯研究現代理性官僚制的問題意識。在推崇理性官僚制的同時，韋伯也在思考如何避免工具理性和官僚系統對個體和社會運行的完全支配，他寄希望于通過卡裡斯瑪權威和信念倫理來修正理性官僚制在自我發展、擴張過程中不可避免出現的異化局面。高度理性化的官僚政治與功利主義的政策目标結合後，很容易異化成為其自身的“非理性的”反面——不顧情境和實際後果而隻顧履行上級命令和完成本職工作的心态使原本具有倫理性和價值取向的政治生活異化為了庸俗官僚政治，用韋伯的話來說就是理性機器在現代重建了埃及農奴制的鐵屋。湯普森（Thompson）更加明确地指出了以理性官僚制為載體的現代政治可能存在的問題——在大型組織和現代政治生活中，由于行政程序繁複，部門層級衆多，參與人員冗雜，人們在具體的政治過程和決策産生機制中很難識别出對決策和政策結果具體負責的個人，先前存在于人與人之間有機的責任、回應關系轉變為機械的、個人與機構以及各機構之間的責任與回應性關系，導緻了所謂的“手太多的問題”。湯普森針對這一問題給出的解決方案也是恢複人與人之間的回應性和責任性，試圖杜絕把原本應由個人承擔的政治責任轉嫁給制度的行為，把制定政策和做出政治決定的責任落實到每一個具體個人的觀念當中而不是機構的形式上。

需要注意的是，當以一種二元對立而非二重性的視域來看待組成國家的制度機構和政治精英時，人治與法制、專斷性與制度化、卡裡斯瑪權威與法理型權威等概念之間便會呈現出相互矛盾而非對立統一。進一步地，前述提到的訴諸卡裡斯瑪和信念倫理，通過政治精英和行動者來調整國家建制和官僚體系，從而維系現代國家（治理）能力合乎價值理性運行的方式便容易被理解為以人治代替法制，以人格化、專斷化代替理性化和例行化而遭到批判和完全否定。希爾斯（Shils）通過重新解釋卡理斯瑪權威與法理型權威的二分，指出了兩者之間存在相互聯系的情況來澄清人們對兩者相互對立的認知。希爾斯認為，卡裡斯瑪是彌散性的，并不必然附着于超凡個體之上。從作用機制上而言，卡裡斯瑪廣泛存在于社會的例行功能運作之中，而将卡裡斯瑪特質賦予普通的個人，使行動者産生基于信念倫理的信服是廣泛而常見的政治權力現象。卡裡斯瑪并非隻會損害正常社會制度和民主法治程序，在很多情況下也會使民主法治程序更好地運轉，實現國家的實質性功能。格爾茨（Geertz）也指出，現代國家與傳統王權國家的區别從某種程度上看隻是對權力的人格化進行了更為巧妙的“包裝與诠釋”。即使在建立起成熟的理性官僚制，與傳統專制權威完全對立的現代法理社會中，政治權力也仍然需要定義和加強自己的文化框架。從某種意義上來看，政治精英依托信念倫理和專斷性權力對國家機構及其基礎性權力進行糾偏是國家能力主體的制度—行動者二重性使然。政治精英作為國家的重要組成要素和權力行使主體，承擔着強化國家權力文化框架，維系國家意識形态正當性叙事和保障政治發展之價值方向的關鍵角色。但是，依靠關鍵行動者，訴諸克裡斯瑪對建制性權力和官僚體系的修正需要建立在民主和法治之上。相較于建制性權力不斷僵化和國家能力價值理性缺失的危害，專制性權力失去制度性制約可能會帶來更加嚴重的後果。“人”對制度的賦值和糾偏不能過猶不及，這對政治精英和國家統治者提出了更高的德才和素質要求。

結語

從中國現代國家建構的角度看，如孔飛力所言，“中國是作為一個統一的國家并進入現代的”。這裡的統一既指領土的完整和文明的延續，又有民衆在觀念和文化層面的普遍認同之意。對中國國家治理能力的學理化闡釋，需要把“中國”這一觀念和制度的統一體作為國家治理能力的主體進行呈現，切實描述國家治理能力在政治生活中運行的真實狀況。“用理論和制度代替實踐，用目的代替過程，用二元代替複雜的糾纏關系”的研究方式需要被完善。在對西方的國家能力概念及其背後的國家觀進行借鑒和揚棄時，曆史化情境化地闡釋國家概念中的制度—行動者二重性，重視國家權力向國家能力轉換過程中容易被忽視的國家價值取向，關注公共利益與國家機構利益的一緻性問題以及國家内部要素（行動者與制度）之間的互動與調适，是确保推進國家治理能力能夠最大限度地實現國家的根本價值，增進國家公共利益的關鍵。當國家治理的主體，即一系列國家機構和各級黨政官員在根本價值和利益的追求上與寓于人民心中建設中國特色社會主義現代化強國的根本目标相契合時，推進國家治理體系和治理能力的現代化，才能克服諸多困境與挑戰，最大限度地增進國家的公共利益，從而最大限度地造福廣大人民群衆。

責任編輯：海納百川

文章來源：《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2021年第3期，注釋從略。

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