以案說法:擔心環境受影響，可以起訴撤銷項目選址意見書嗎？(中國自然資源報20211215)
案情
2019年6月，某市江東新區靠江村村民汪某等人收到某生态農業公司退租通知。該公司租用汪某等村民丘陵山地已近10年，用于種植熱帶水果，因租地合同即将到期，又聽聞該市生活垃圾分類處理與循環利用科普中心項目選址距汪某等人承包地約1.3公裡，決定調整公司的種植基地，不再續租。
2019年8月，汪某等村民通過申請政府信息公開，獲取了上述項目的建設項目選址意見書。他們向市自然資源局提出，項目建設存在環境風險，該局在核發建設項目選址意見書時未征求村民意見，也沒有對居住在附近的村民房屋及土地實施征收，在程序和實體上均違法，要求撤銷項目的建設項目選址意見書，市自然資源局拒絕了該要求。
2019年9月，汪某等村民向該省自然資源廳申請行政複議。省自然資源廳複議維持了建設項目選址意見書。汪某等村民不服，向市中級人民法院起訴了市自然資源局與省自然資源廳，請求撤銷涉案建設項目選址意見書和行政複議決定書。
分歧
選址意見書在項目建設程序中的作用以及是否對現狀土地上的權利人産生實際影響，是各方争論的焦點。
汪某等村民認為，生活垃圾分類處理與循環利用科普中心項目會導緻大量生活垃圾在他們的居住地附近堆積，項目建成後，他們将生活在噪音、灰塵以及充滿垃圾惡臭環境中；而建設項目選址意見書核發後他們的土地也沒有被征收。該項目選址将嚴重影響到他們的正常生活，理應取消。
市政局認為，該項目是該市首個生活垃圾分類協同處置基地，主要服務于江東新區，用地已經納入市區環境衛生設施專項規劃，面積約25畝，可解決江東新區的生活垃圾處理難題。項目完成論證後，将報市發改委申請立項。
市生态局認為，項目建成後，将形成一個資源再生中心，有助于提高該市的生活垃圾循環利用率，是為廣大市民謀福利的好事，目前正在組織對該項目的環境影響報告書的評審。
市自然資源局認為，該項目用地半徑1公裡範圍内無居民小區，符合城鄉規劃要求，屬于城市建設用地分類中的環衛設施用地，市政局在取得市發改委對項目建議書正式批複後，提出選址申請，自然資源局經嚴格審查，并依照法定的依據和程序核發了項目的選址意見書并無不妥。
市發改委認為，自己尚未收到該項目立項審批申請，無法确定是否準予。
審判
該市中級人民法院審理認為，選址意見書僅是對建設項目的地址、初步用地範圍和有關規劃要求提出意見，并不具有涉及他人的法律效力和行政執行力，也并不直接對原告權利義務産生實際影響，故市自然資源局作出選址意見書的行為不屬于《行政訴訟法》的受案範圍，汪某等村民不具有原告主體資格，駁回其起訴。汪某等村民不服上訴到該省高級人民法院，依然被裁定駁回。
評析
選址意見書是自然資源管理部門依法作出的有關建設項目選址和布局的法律憑證，其是否可訴可從以下幾個方面分析。
要點一：選址意見為決策參考，不決定項目實施
《城鄉規劃法》第36條規定，按照國家規定需要有關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，應當向城鄉規劃主管部門申請核發選址意見書。前款規定以外的建設項目不需要申請選址意見書。可見，選址意見書是建設項目報送有關部門批準、核準前，自然資源主管部門對建設項目選址情況出具的意見，是有關部門批準、核準建設項目的決策參考，并不直接決定建設項目的實施與否。從實踐看，選址意見書的基本要素包括了建設單位的名稱、依據、拟選位置、用地面積、建設規模等基本情況，僅是一些特定項目的前期工作中的規劃意見，尚未進入項目啟動實施的階段。
本案中，市自然資源局核發涉案選址意見書後，汪某等村民訴請保護其環境利益。但其房屋及土地既未在選址意見書範圍内，也不在規定的300米環境防護範圍内，且核發選址意見書并不能決定項目實施，環境利益也非核發選址意見書時需要重點審查要素，其主張的環境利益保護問題，應在環保部門進行建設項目環境影響報告書審批時核查，顯然其以侵犯其環境利益為由，要求撤銷選址意見書不能成立。
要點二：選址階段未實質建設,不改變土地權利
從項目建設的生命周期來看，即便項目取得了選址意見書，仍處于前期論證階段，項目能不能成立、能不能啟動都屬尚未确定狀态，項目在拟選址的土地上啟動建設，需要通過項目立項、用地批複等程序，之後才能改變該土地使用權的現狀。而隻有具體行政行為的實施确實對當事人的土地使用權或者地上建築物所有權産生實際影響了，方可提起行政複議或者行政訴訟。
本案中，汪某等村民起訴的第二個理由是選址意見影響其土地承包以及征收安置的權益，但他們既不是生活垃圾分類處理與循環利用科普中心用地的權利人，也不是項目建設單位，項目也未到建設階段，市政局并未取得選址意見書所指向的建設用地使用權。汪某等村民與生态農業公司在土地承包過程中産生的糾紛與市自然資源局核發選址意見書的具體行政行為沒有利害關系。
要點三：選址意見未侵犯相對人環境權，不符合起訴條件
選址意見書作為其他部門進行項目批準的依據之一，并不直接增加或減少相關單位或個人的權利義務。汪某等人既不是案涉建設項目選址意見書的行政相對人，亦不是與該行為具有法律上利害關系的當事人，不符合《行政訴訟法》規定的起訴條件。
本案中，生活垃圾分類處理與循環利用科普中心的選址意見書并不直接對汪某等村民權利義務産生影響，他們以環境利益受到侵犯、影響其土地承包以及征收安置的權益等原因為由，起訴市自然資源局核發選址意見書的行政行為，不具有原告主體資格。
生活垃圾無害化、減量化、資源化處理是現代城市貫徹綠色發展理念、推動節能環保的重要内容，建設生活垃圾分類處理中心項目集中處理生活垃圾，是有效緩解垃圾處置壓力建設生态宜居城市的重要手段。然而，生活垃圾分類處理中心項目這類環衛設施用地選址中的糾紛卻十分棘手，最為常見的是以侵權為由要求撤銷選址意見書。
目前，出具選址意見是在自然資源管理部門職能範圍内，需要正确理解選址意見的屬性及作用，從而有效應對選址糾紛問題。選址意見的目的在于為相關部門批準或核準建設項目提供決策參考，從核發選址意見到建設項目開始實施之前，仍需完成其他審批、核準、許可程序，僅憑選址意見書不能直接決定建設項目的實施與否，也不會改變土地和地上建築物的權屬現狀，更不會侵犯相關環境利益，選址意見書不對其他人的權利義務産生實質性的影響。實踐中，出現了相關當事人在沒有提供證據證明選址意見書緻使其合法權益遭侵害情況下，以其環境權益、承包權等受影響為由主張選址意見書侵犯其權益的情況，這是無法獲得法院支持的。法院在判斷當事人是否為選址意見書的行政相對人時，主要考量是否有充分的證據證明選址意見書對其合法權益産生實際影響，其主張的利害關系是否有充分的事實和法律依據。當然，自然資源管理部門在履行選址意見職能時，亦應依法履行相應程序，避免出現程序性的問題。
2019年6月，某市江東新區靠江村村民汪某等人收到某生态農業公司退租通知。該公司租用汪某等村民丘陵山地已近10年，用于種植熱帶水果，因租地合同即将到期，又聽聞該市生活垃圾分類處理與循環利用科普中心項目選址距汪某等人承包地約1.3公裡，決定調整公司的種植基地，不再續租。
2019年8月，汪某等村民通過申請政府信息公開，獲取了上述項目的建設項目選址意見書。他們向市自然資源局提出，項目建設存在環境風險，該局在核發建設項目選址意見書時未征求村民意見，也沒有對居住在附近的村民房屋及土地實施征收，在程序和實體上均違法，要求撤銷項目的建設項目選址意見書，市自然資源局拒絕了該要求。
2019年9月，汪某等村民向該省自然資源廳申請行政複議。省自然資源廳複議維持了建設項目選址意見書。汪某等村民不服，向市中級人民法院起訴了市自然資源局與省自然資源廳，請求撤銷涉案建設項目選址意見書和行政複議決定書。
分歧
選址意見書在項目建設程序中的作用以及是否對現狀土地上的權利人産生實際影響，是各方争論的焦點。
汪某等村民認為，生活垃圾分類處理與循環利用科普中心項目會導緻大量生活垃圾在他們的居住地附近堆積，項目建成後，他們将生活在噪音、灰塵以及充滿垃圾惡臭環境中；而建設項目選址意見書核發後他們的土地也沒有被征收。該項目選址将嚴重影響到他們的正常生活，理應取消。
市政局認為，該項目是該市首個生活垃圾分類協同處置基地，主要服務于江東新區，用地已經納入市區環境衛生設施專項規劃，面積約25畝，可解決江東新區的生活垃圾處理難題。項目完成論證後，将報市發改委申請立項。
市生态局認為，項目建成後，将形成一個資源再生中心，有助于提高該市的生活垃圾循環利用率，是為廣大市民謀福利的好事，目前正在組織對該項目的環境影響報告書的評審。
市自然資源局認為，該項目用地半徑1公裡範圍内無居民小區，符合城鄉規劃要求，屬于城市建設用地分類中的環衛設施用地，市政局在取得市發改委對項目建議書正式批複後，提出選址申請，自然資源局經嚴格審查，并依照法定的依據和程序核發了項目的選址意見書并無不妥。
市發改委認為，自己尚未收到該項目立項審批申請，無法确定是否準予。
審判
該市中級人民法院審理認為，選址意見書僅是對建設項目的地址、初步用地範圍和有關規劃要求提出意見，并不具有涉及他人的法律效力和行政執行力，也并不直接對原告權利義務産生實際影響，故市自然資源局作出選址意見書的行為不屬于《行政訴訟法》的受案範圍，汪某等村民不具有原告主體資格，駁回其起訴。汪某等村民不服上訴到該省高級人民法院，依然被裁定駁回。
評析
選址意見書是自然資源管理部門依法作出的有關建設項目選址和布局的法律憑證，其是否可訴可從以下幾個方面分析。
要點一：選址意見為決策參考，不決定項目實施
《城鄉規劃法》第36條規定，按照國家規定需要有關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，應當向城鄉規劃主管部門申請核發選址意見書。前款規定以外的建設項目不需要申請選址意見書。可見，選址意見書是建設項目報送有關部門批準、核準前，自然資源主管部門對建設項目選址情況出具的意見，是有關部門批準、核準建設項目的決策參考，并不直接決定建設項目的實施與否。從實踐看，選址意見書的基本要素包括了建設單位的名稱、依據、拟選位置、用地面積、建設規模等基本情況，僅是一些特定項目的前期工作中的規劃意見，尚未進入項目啟動實施的階段。
本案中，市自然資源局核發涉案選址意見書後，汪某等村民訴請保護其環境利益。但其房屋及土地既未在選址意見書範圍内，也不在規定的300米環境防護範圍内，且核發選址意見書并不能決定項目實施，環境利益也非核發選址意見書時需要重點審查要素，其主張的環境利益保護問題，應在環保部門進行建設項目環境影響報告書審批時核查，顯然其以侵犯其環境利益為由，要求撤銷選址意見書不能成立。
要點二：選址階段未實質建設,不改變土地權利
從項目建設的生命周期來看，即便項目取得了選址意見書，仍處于前期論證階段，項目能不能成立、能不能啟動都屬尚未确定狀态，項目在拟選址的土地上啟動建設，需要通過項目立項、用地批複等程序，之後才能改變該土地使用權的現狀。而隻有具體行政行為的實施确實對當事人的土地使用權或者地上建築物所有權産生實際影響了，方可提起行政複議或者行政訴訟。
本案中，汪某等村民起訴的第二個理由是選址意見影響其土地承包以及征收安置的權益，但他們既不是生活垃圾分類處理與循環利用科普中心用地的權利人，也不是項目建設單位，項目也未到建設階段，市政局并未取得選址意見書所指向的建設用地使用權。汪某等村民與生态農業公司在土地承包過程中産生的糾紛與市自然資源局核發選址意見書的具體行政行為沒有利害關系。
要點三：選址意見未侵犯相對人環境權，不符合起訴條件
選址意見書作為其他部門進行項目批準的依據之一，并不直接增加或減少相關單位或個人的權利義務。汪某等人既不是案涉建設項目選址意見書的行政相對人，亦不是與該行為具有法律上利害關系的當事人，不符合《行政訴訟法》規定的起訴條件。
本案中，生活垃圾分類處理與循環利用科普中心的選址意見書并不直接對汪某等村民權利義務産生影響，他們以環境利益受到侵犯、影響其土地承包以及征收安置的權益等原因為由，起訴市自然資源局核發選址意見書的行政行為，不具有原告主體資格。
生活垃圾無害化、減量化、資源化處理是現代城市貫徹綠色發展理念、推動節能環保的重要内容，建設生活垃圾分類處理中心項目集中處理生活垃圾，是有效緩解垃圾處置壓力建設生态宜居城市的重要手段。然而，生活垃圾分類處理中心項目這類環衛設施用地選址中的糾紛卻十分棘手，最為常見的是以侵權為由要求撤銷選址意見書。
目前，出具選址意見是在自然資源管理部門職能範圍内，需要正确理解選址意見的屬性及作用，從而有效應對選址糾紛問題。選址意見的目的在于為相關部門批準或核準建設項目提供決策參考，從核發選址意見到建設項目開始實施之前，仍需完成其他審批、核準、許可程序，僅憑選址意見書不能直接決定建設項目的實施與否，也不會改變土地和地上建築物的權屬現狀，更不會侵犯相關環境利益，選址意見書不對其他人的權利義務産生實質性的影響。實踐中，出現了相關當事人在沒有提供證據證明選址意見書緻使其合法權益遭侵害情況下，以其環境權益、承包權等受影響為由主張選址意見書侵犯其權益的情況，這是無法獲得法院支持的。法院在判斷當事人是否為選址意見書的行政相對人時，主要考量是否有充分的證據證明選址意見書對其合法權益産生實際影響，其主張的利害關系是否有充分的事實和法律依據。當然，自然資源管理部門在履行選址意見職能時，亦應依法履行相應程序，避免出現程序性的問題。
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