以新型城市規劃破解城市生态危機丨改革縱橫

城市是現代人類生活的主要家園，是自然—經濟—社會複合體，大自然在長期演化過程中孕育了人類社會和現代城市。工業革命以來大規模的工業化和城市化，給大自然造成巨大破壞，也給城市發展帶來生态危機，影響城市的宜居性、安全性，威脅城市可持續發展。要解決我國城市生态危機，建設美麗宜居城市，必須秉持“人與自然和諧共生”的理念，樹立城市發展的系統觀、動态觀和科學觀，通過新型城市規劃對城市進行綠色、人文和智慧化改造，并以新型城市發展績效評估制度為保證，逐步打造人與自然和諧共生的美麗城市。

一、工業化促進了城市和城市群的形成

随着近代科學技術興起，蒸汽機的出現，拉開了轟轟烈烈的工業革命序幕。伴随工業化推進，社會生産力得到快速提升，農業出現了勞動力剩餘，與此同時工業發展也需要大量勞動力，在拉力和推力共同作用下，鄉村人口向城鎮集中，城鎮化快速推進，城鎮的空間近鄰性帶來聚集經濟和規模經濟。聚集經濟形成學習效應，促進知識增長和技術創新，進一步提高了全要素生産率，社會物質财富也得到快速增加。同時，城鎮基礎設施和公共服務的共享，也帶來規模經濟，尤其是大城市因沉澱較多的投資存量，聚集經濟與規模經濟均比較明顯，因而在城鎮化中後期會出現大城市化現象。更為重要的是，工業革命帶來的生産力提升，使有限的土地能養活更多的人口，同時随着醫學技術進步，人口預期壽命延長，人口快速增加。據統計，1800年—1914年，歐洲人口由1.9億增加到4.6億，同期美國人口由500萬增加到1億人。這一時期，歐美發達國家城市化快速推進，一半以上的人口居住在城市。

目前全球已經形成歐洲西北部城市群、美國東北部大西洋沿岸城市群、北美五大湖城市群、美國西部太平洋沿岸城市群、日本太平洋沿岸城市群、我國長三角城市群、粵港澳大灣區城市群和京津冀城市群等。這些世界級城市群所在區域的共同特點是依托大江大河或湖泊、海洋等大型水體，擁有廣袤平原和宜居的自然環境。這說明城市分布遵循“逐水草而居”的規律，在千百年來的發展演化過程中，逐漸形成了大中小城市與村鎮相結合的人類聚落“金字塔”體系，完美地鑲嵌在區域大自然本底之上，構成了人與自然和諧共生的美麗畫卷。

然而，240多年的工業化和城市化，造成了一系列生态問題。化石能源的大量使用，導緻大氣中二氧化碳等溫室氣體快速增加，2018年大氣中二氧化碳濃度達到407.8ppm（百萬分之一），是1750年的147%，氣溫也升高了1度左右。氣候異常明顯，極端天氣事件增多。同時，資源不合理開發和使用，造成嚴重的水體和土壤污染、土地荒漠化加劇和生物多樣性減少，給人類工業化發展模式敲響了警鐘。尤其是作為主要人類社會載體的城市面臨較大的生态危機，亟待建設人與自然和諧共生的新型城市。

二、我國城市發展面臨的生态危機

在全球環境變化的大背景下，城市面臨着一系列影響可持續發展的生态危機。就我國而言，改革開放以來城市快速發展，城鎮化率由1978年的17.92%提升到2020年的63.89%，年均提升近1.1個百分點。随着城市規模和數量快速擴張，城市生态環境失衡，城市生态安全問題日益凸顯，亟須采取有效的應對措施，加強韌性城市建設，維護城市生态安全，通過綠色、智慧、人文等新型城市建設，打造人與自然和諧共生的美麗城市。

從我國城市化和城市發展的過程可以看出，目前我國城市生态安全面臨的主要挑戰是“面對日趨頻現的自然災害，如何保障城市生态安全”，具體表現在以下方面。

生态安全面臨挑戰，各種資源環境問題凸顯。改革開放以來，我國始終堅持以經濟建設為中心的基本路線，在城市化和工業化快速推進過程中忽略了生态環境的重要性，導緻資源過度開發，超過了生态環境承載力，城市生态系統内生态鍊出現斷鍊，導緻城市自然災害頻發。一是霧霾、沙塵暴等大氣污染問題。前些年由于小汽車快速進入家庭，汽車尾氣加上工業排放等多重因素影響，城市大氣質量迅速下降，霧霾天氣頻發，給城市出行和居民身體健康帶來極大威脅。在北方冬春交接季節還曾多年遭受沙塵暴影響。沙塵暴是土地荒漠化衍生出的自然災害，盡管我國北方近20多年來通過協調“人地關系”，土地荒漠化得到有效治理，沙塵暴有所減輕，但由于周邊鄰國輸入沙塵影響，導緻沙塵暴卷土重來。2021年3月，我國北方城市再現多年未見的沙塵天氣，嚴重影響了市民正常生活和出行，也威脅着居民的身體健康，這也再一次警示城市生态安全必須站在區域乃至國際視角來考慮。二是暴雨、洪澇問題。2021年7月，河南遭遇特大暴雨，鄭州等多個中心城市發生洪澇，造成人民生命财産重大損失，警示我們必須注重自然生态系統保護，加強防災抗災能力建設。三是城市水資源面臨短缺和城市生活用水嚴重污染等問題。我國北方城市地下水超采嚴重，資源性缺水問題突出，國家通過“南水北調”、再生水的開發利用等一系列舉措來緩解城市水資源短缺。就全國而言普遍存在嚴重的水質問題，生活垃圾等各種廢棄物持續形成水污染源，造成城市水生态環境質量下降，威脅食品安全和人民身心健康。四是資源枯竭和環境惡化威脅着資源型城市的可持續發展。新中國成立後，随着工業化推進，形成了一大批石油、煤炭、鋼鐵、有色冶金等資源型城市，這些“因礦而興”的資源型城市，在新發展背景下亟待明确新的城市定位，實現發展方式轉型。

城市空間布局高度聚集，基礎設施功能不夠完善。随着我國城市化進程快速推進，城市常住人口，特别是大城市人口增多，帶來一系列生态安全難題。一是城市空間聚集隐患。許多新建城區的住宅區成了擁擠不堪、遮天蔽日的“籠子樓”“握手樓”。不僅影響城市美觀，也存在許多安全隐患。這次新冠肺炎疫情突發暴露了過度聚集的弊端。二是地鐵、排水等城市地下基礎設施規劃建設不夠科學。我國地鐵發展迅速，地下線路四通八達，每逢暴雨天氣，路面常會出現大量積水，有些積水湧入地鐵後，因地鐵地下排水設施不足，給人民生命财産安全造成巨大威脅。三是生态環境建設滞後。市場經濟主導下的城市建設，開發商為了獲得較高的商業利潤，盡量加大容積率，許多城市綠地空間極為狹小。

我國城市生态危機的成因，可以歸結為以下四個方面。

首先，快速城鎮化帶來了生态安全隐患。與世界其他發達國家的城市化過程相比，中國的城市化起步較晚，但發展迅猛，主要體現在，一是速度快，城市人口規模急劇擴大、城區面積快速擴張。城鎮人口由1981年的2億人增加到2020年9億人，淨增7億人。同時，城市（不包括建制鎮）建成區面積由0.74萬平方公裡擴展到5.22萬平方公裡，擴展了7倍。二是規模大，主要體現在城市數量上。中國是目前世界上擁有大城市數量最多的國家。截至2018年，中國已有88個城市人口規模超過500萬人，人口規模超過1000萬的超大、特大城市有16個，重慶、上海、北京和成都4個城市的人口規模已超過2000萬。三是資源能源消耗高，主要體現在人均資源消費、能源消費和污染排放方面。中國城市居民人均日生活用水量一度高達220升，遠高于歐盟國家的150升。更為嚴峻的是，我國城市化過程中忽略了城市生态同步建設，導緻城市生态環境破壞日益嚴重，威脅着城市的生态安全和可持續發展。

其次，人口過度聚集加大了城市生态壓力。“七普”人口統計數據顯示，我國人口進一步向長三角、珠三角和京津冀聚集，加大了這些地區城市的生态壓力。京津冀與華北地區城市水資源保障與城市洪澇問題突出，沙塵暴、霧霾等大氣質量改善任重道遠。長三角城市群水污染與水生态問題亟待治理，修複任務艱巨。珠三角圍繞珠江河口灣形成的粵港澳大灣區密集城市群，土地開發強度過大，酸雨和近海海域赤潮頻發，造成生态環境功能嚴重退化。随着氣候變化所緻的極端天氣現象增多，城市生态安全壓力較大。同時，黑臭水體、大氣污染（以臭氧為首要污染物）、土壤污染治理仍然任重而道遠。

再次，全球環境變化加劇城市生态危機。工業革命以來，大量化石能源使用，溫室氣體排放量超出生态循環形成的自然自淨力，氣候變暖和極端天氣增加導緻台風、洪澇、冰雪、沙塵暴、幹旱等自然災害頻現，這對我國近40年快速建成的“速生城市”更為不利，可謂“雪上加霜”，進一步加大了城市生态風險。

最後，城市生态管理體系建設亟待完善。過去幾十年我國城市建設重點在基礎設施投資和房地産開發，主要注重城市的經濟屬性，對城市生态建設、生态安全的重視不夠，尚未形成從規劃、建設到運維的城市生态安全體系。地方城市政府“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的應對舉措，在突發自然災害面前束手無策。近些年來，頻現的飓風、洪水、地震等生态災害造成了巨大的生命财産損失，警示我們必須高度重視城市生态安全問題，加強城市安全體系建設。

三、加快建設新型未來城市

建設新型未來城市，要對城市進行生态化改造，建設“城市—自然”有機複合的韌性城市、美麗城市，采取有效措施緩解快速城鎮化過程中出現的城市生态危機，進而促進城市健康可持續發展，為人民美好生活提供美麗家園，為全面建成社會主義現代化強國和城市高質量發展奠定基礎。

以新型城市規劃引領城市健康發展。在數字文明和生态文明新時代，要運用大數據、人工智能、城市模拟等現代信息技術，全面開展城市智慧規劃，優化城市空間布局，構建城市生産、生活和生态安全新格局，促進生态與經濟協調發展，保障城市宜居安全。一是以科學評估和“多規合一”引導城市健康發展。在城市化中後期，特别是人口總量達峰後，人口将在各城市之間優化分布，各城市在争奪高質量人口時會出現“零和博弈”現象。新型城市總體規劃要充分利用城鄉系統模拟技術，确定以城市資源環境承載力和城市發展潛力為基礎，順應城市發展規律，确定城市發展規模，優化全國城市規模結構。要充分發揮特大城市以及環境宜居城市、曆史文化名城的人口吸納潛力，予以較多的建設用地空間。同時，也要科學評估人口過度膨脹的超大城市、資源枯竭城市、人口收縮城市的發展趨勢，做好減量規劃。二是科學劃定各類城市用地邊界。充分考慮城市地貌、水文和生态條件，劃定宜建區、生态區、緩沖區等城市主體功能區。在确保提升城市整體生态系統服務功能的同時，防止誘發新的生态環境問題。科學劃定城市增長邊界，協調城市空間增長與生态保護之間的矛盾，從而在确保生态資源得到有效保護的前提下滿足城市發展的需求。建設“大集中、小分散、多組團”的城市群落新格局，形成以超大、特大城市為核心，大中小城市與村鎮協調發展的城鄉聚落體系。科學劃定城市生态保護紅線，嚴格管控邊界，避免建設用地侵占原有生态用地，狠抓重點生态功能區保護紅線的劃定方法，牢牢兜住城市生态安全底線。

以“城市雙修”為重點推進舊城改造。把“生态修複、城市修補”的“城市雙修”工作同舊城改造、新城開發結合起來。一是實施城市更新行動，補全城市短闆。針對過去幾十年我國城市建設過程中存在的公共設施、道路交通、綠地與廣場等用地嚴重不足的結構性失衡狀态和城市功能嚴重缺失的現狀，通過目前開展的城市更新行動，補齊城市功能的缺失。二是加大城市區域環境建設。加快生活污水、垃圾處理、土地污染等設施建設進程，恢複重建城市生态環境系統，修複城市所轄區域生态系統，培植城市發展所依托的區域根基，發展公園城市、山水城市，積極打造城景交融的美麗城市。

建設生态智慧人文城市。在創新驅動發展和實現“雙碳”目标下，大力發展綠色循環低碳經濟，通過智慧城市建設，推進資源節約、環境友好的生态城市建設。一是調整城市産業結構，促進能源結構轉型升級，加快構建綠色循環産業鍊。借助數字經濟發展，構建現代産業體系，優化産業布局，打造綠色智慧園區。大力發展新能源、新材料、生物醫學、新信息技術等戰略新興産業，以及文化創意産業、現代服務業等。二是完善綠色出行交通體系。随着新能源汽車的快速發展，政府可以通過加大政策補貼鼓勵購買新能源汽車，從而減少化石能源的消耗和對城市環境污染，繼續加大投資建設無縫銜接的公共交通體系。三是加快發展城市綠色節能建築。在新城建設和舊城更新改造過程中，通過轉變傳統建築模式，發展循環、節能的第四代綠色建築，有效使用環保節能産品，降低城市環境污染和能源消耗，打造綠色低碳的人居環境。四是加快推進城市基礎設施智能化。一方面是建立起空天一體化信息網絡，依靠智慧驅動城市發展，将城市生态安全基礎設施與智慧城市建設相結合。另一方面是科技賦能城市生态安全管理。利用物聯網、大數據、人工智能、AR/VR等新技術手段，發展科技賦能城市智慧管理，提高生态安全管理的效率。五是注重人文發展。挖掘城市曆史，傳承城市文脈，弘揚城市精神，加大古迹保護，提高居民素養，激勵人才創新。

加快構建城市健康發展績效評估機制。“十四五”時期，國家應該進一步加快構建城市健康發展績效管理機制。我國地域遼闊，自然條件多樣，城市區域之間發展也極不平衡，因此各城市應該結合本地特點，建立新型城市發展績效量化評級制度。國家應制定因城而異的城市發展績效評估政策，廢除每個城市都要做大做強的“一刀切”績效評估體系，引導城市健康發展。

（作者劉治彥，中國社會科學院國家未來城市實驗室主任、生态文明研究所二級研究員）

責任編輯：胡秀榮